风电、光伏项目用地合规风险识别临时用地

一、临时用地的概念和范围

《自然**部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号，以下简称“2号文”）规定，“临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）”。

由此可知，临时用地具有两个特点：一是土地使用应具有临时性和可恢复性；二是土地使用应与建设项目施工、地质勘查相关。按照“2号文”的精神，申请临时用地原则上不限制用地类型（如耕地、林地、未利用地等），但使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的，不能使用临时用地。

风电光伏项目通常按照功能分区进行分类管理，进而确定采用何种方式办理用地取得手续。****建设部、原国土**部、****委员会已批准发布《电力工程项****风电场）》（建标〔2011〕209号），自然**部目前亦正在制定新版《****电站工程项目用地控制指标》，上述技术类标准系结合实际用地情况、工程设计要求、标准图册和施工情况等研究制定，是风电光伏项目设计与准入、土地供应和审批、临时用地合规的重要准则和基本尺度，也是开发建设单位、施工单位等市场主体应严格执行的制度规范。

对于风电项目临时用地，《电力工程项****风电场）》明确风电机组拼装、安装场用地，采用直埋电缆敷设方式的集电线路、施工期施工道路、施工临时办公生活设施、施工加工场、砂石料堆放场等均可申请临时用地，不占用建设用地指标。

对于光伏项目临时用地，由于原国土**部2015年12月发布的《****电站工程项目用地控制指标》已过5年有效期，自然**部2022年12月发布的《****电站工程项目用地控制指标》（报批稿）目前尚未发布正式文件，因此结合光伏项目用地特点以及临时用地管理规定，可以基本确定施工期施工道路、采用直埋电缆敷设方式的集电线路以及与施工相关的办公性生活用房、堆料场等可依法办理临时用地申请。

风电光伏项目临时用地的具体范围如下图所示：

二、风电光伏项目使用临时用地的合规要点

（一）依法办理临时用地审批

根据《土地管理法》第五十七条、《草原法》第四十条、《森林法实施条例》第十七条及“2号文”等相关规定，****政府自然**主管部门负责临时用地审批，该审批权不得下放或者委托给相关部门。特别地，如果临时用地涉及占用耕地和永久基本农田的，应由市级或者市级以上自然**主管部门负责审批；需要临时占用林地的，****人民政府林业主管部门批准；需要临时占用草原的，****人民政府草原行政主管部门审核同意；需要临时占用湿地及自然保护地的，应当提交相关行政主管部门审核同意。

需要注意的是，实践中风电光伏项目用地可能面临自然**部与林草局等其他部门对项目所涉土地类型认定不一的情形。对此，自然**部、****草原局2023年4月发布《关于以第三次**国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》，作出以下关于临时用地的规定：

一是“三调”确定为非林地，但实际情况已办理“临时使用林地”审批手续的，仍按照林地管理，临时使用林地期满后一年内，用地单位应当恢复植被和林业生产条件；

二是对于新发生的建设项目临时使用林地、草地的，如果涉及林地、草地、耕地等地类混合，由受理部门（自然**或林草主管部门）牵头，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具批准文件。建设单位应在项目建设前获取拟选址区域的最新土地数据，谨慎核对用地类型，再依法办理审批手续。

此外，申请城市规划区内的临时用地的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。在城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件。

（二）在法定期限内使用临时用地

《土地管理法》第五十七条规定，“临时使用用地期限一般不超过二年”。《土地管理法实施条例》第二十条进一步明确，“建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年，法律、行政法规另有规定的除外”。同时，《草原法》第四十条、《森林法实施条例》第十七条规定，临时占用林地、草原的期限为“不得”超过二年，占用期满用地单位必须恢复草原植被或恢复林业生产条件。

风电光伏项目属于《土地管理法实施条例》中建设周期较长的能源建设项目，故适用临时用地期限**的特殊规定，但使用林地、草地的期限并未相应**，使用期限仍不能超过两年。企业应根据项目涉及的临时用地土地类型，明确土地使用期限（如下图所示），并办理相应审批手续和延期手续。临时用地使用期限，从批准之日起算。