探析“肥水不流外人田”背后的制度困局

【探讨与争鸣】

探析“肥水不流外人田”背后的制度困局

◆ 刘小川 唐东会

如果没****政府采购市场架构，就谈不上与国际大市场的真正对接和融合。****政府采购市场，必须从根本上消除地方保护、打破地区封锁。目前，****政府采购领域仍然存在一定的市场壁垒，**规定仅允许采购本地产品，实施严格的准入限制，同时又禁止本地**、资金流向外地，美其名曰“肥水不流外人田”。

表现形式

政府采购中的地方保护表现形式多种多样，但总体可归纳为以下四类。

一是在立法和制度漏洞中制造地方保护。这主要是指：其一，****采购部门以规范地区采购市场为名，利用立法漏洞，有意或无意地将某些不合理的特权合法化。其二，****管理部门由于受到地方供应商的恩惠或碍于情面，制定一些保护地方产品的考评制度、优先使用地方名优产品的相关文件，或优先录用那些能够使用当地原辅材料的供应商等，以此达到保护地方供应商的目的。

二是在管理权力中制造地方保护。这主要是指：其一，通过会议、文件等形式，指令****政府部门购买本地产品，人为设置市场障碍。其二，限定采购需求，限制不同型号、不同品牌的供应商进入采购市场，变相实现地方保护。其三，限制信息发布渠道与范围，使外地供应商无法及时了解采购需求。例如，有的采购代理机构将采购信息发布在不畅销的报刊上，时效性差；有的刊登在人们不易获取信息的媒体上，效果有限；有的甚至不对外发布任何采购信息，削弱信息透明度。其四，在标书发放时对本地供应商给予价格优惠，对外地供应商设置不平等条件，使其望而止步。其五，利用价格杠杆，通过抬高外地产品价格削弱其在本地市场的竞争力，或对本地产品提供价格补贴，变相提高本地产品的市场竞争力。

三是在执法权力中制造地方保护。这主要是指：其一，在供应商资格审查中采取差别待遇，抬高对外地供应商的资质门槛。其二，强制外地供应商接受指定服务或附加条件，压缩其利润空间，迫使其退出市场。其三，利用年检、验收、质检等手段，使用户购买指定的货物或服务，干预市场公平竞争。

四是在采购监管中制造地方保护。有些监管部门在履行职责时存在“内外有别”或另有企图的情况。**，有的在处理投诉时，有意偏袒本地当事人；有的对其辖区内的“欺行霸市”“排外赶外”等行为“睁一只眼、闭一只眼”；有的则“雷声大、雨点小”，缺乏实际行动。这类行为助长了本地企业的垄断气焰，阻碍了公平竞争环境的形成。

成因分析

在政府采购中出现地方保护，其形成原因是多方面的。

地方利益是主要原因。在经济体制改革过程中，地方政府作为独立经济利益主体的地位不断强化，使得地方保护现象加剧。地方利益主要体现在两方面：一是地方居民的利益，如工资水平、就业机会、福利待遇以及营商环境等；****政府自身的利益，包括财政支出与政绩需求。为了提高地方利益，地方政府往往需要采取一些手段：一是提高地方企业的生产率和竞争力；****政府的强制措施保护地方企业。相较而言，地方更加倾向于采取行政强制手段保护本地企业，因为这种方式比提升企业竞争力更为简便、见效更快。

经济体制存在缺陷是重要原因。各地经济发展不平衡，****政府由于本地企业经济效益差、竞争力低下等原因，不得不采用行政垄断手段庇护本地企业不受竞争冲击。这种做法表面上使得企业在行政垄断庇护下得以维持一定的经济利润，地方政府的财政收入乃至干部政绩都得到保证或维护，但实质上却阻碍了正常的市场竞争。对于经济行业主管部门来说，由于国家授权机制不健全，欠缺对行政主管部门运用权力的必要监督机制，很难保证行业主管部门不从狭隘的本行业利益出发，运用其被授予的权力实施行政性垄断行为。

采购行为不规范是直接原因。虽然《****政府采购法》已实施多年，但在实际操作中，部分采购主体依然存在大量违规行为，如化整为零、信息公开程度不高、程序不规范、采购方式不合理等。这给政府采购地方保护提供了一定的“土壤”，从某种程度上助长了其产生。

采购执法机构受地方制约太多是不容忽视的原因。执法机构的负责人多由地方任命，人员也属于地方管理序列，****政府意志影响，难以独立执法。此外，执法部门的利益与地方经济发展密切相关，实施地方保护可在短期内带来财政增收与经济发展。因此，执法机构无论是主观上还是客观上都有实施地方保护主义的利益动机。

产生的影响

地方保护可能在短期内起到促进和保护地方经济的作用，但从长远来看，对区域经济发展危害显著，不仅会影响整体经济增长，而且会阻碍科技进步与竞争力提升，****政府采购规范化发展。

从经济发展角度来看，政府采购地方保护损害地方经济长远发展，****政府公信力。短期内，政府采购地方保护能够促进就业、保护本地供应商、提升经济效益，但****政府庇护，保护了落后产能，最终不利于地方经济发展。

从市场管理角度来看，****政府采购市场信息失真，导致**浪费与配置效率低下。在市场环境下，供应商之间的竞争通过供需均衡价格机制，可以排除成本过高的生产者和浪费性的消费者。换言之，价格机制能够优化**配置。而地方保护使市场这只“看不见的手”不再正常发挥作用，人为地提高或压低价格，使价格信号失真，****政府采购市场上的供求状况，不能使**配置到最需要的地方，降低整体配置效率。

从采购竞争角度来看，地方保护不利****政府采购市场，扰乱采购秩序。政府采购理应给所有供应商提供平等的竞争机会，但地方保护的出现，使外地供应商在一些苛刻条件面前，没有进入采购市场的机会。如此一来，外地供应商可能面临两种选择：****政府采购市场的信心，自动退出；二是****政府采购这个具有吸引力的市场，致使采购暗箱操作，滋生政府采购中的商业腐败。

从采购人角度来看，地方保护削弱竞争机制，****政府采购效益及质量目标。以公开招标为例，旨在通过竞争节约财政支出、提升采购质量，实现政府采购的经济效益。然而，地方保护导致供应商数量有限，而有限的供应商使竞争机制失灵。那么，剩下的少数供应商势必产生合谋，导致提高报价或降低产品质量，****政府采购效益与质量目标。

充分发挥功能

政府采购中的地方保护虽在形式上可能被视为“务实”或“利己”的策略，但实则折射出一种局限于本地、短期利益的狭隘实用主义。****政府采购单纯视作满足日常所需、实现资金节约的思维，不仅与建设**统一大市场的目标相悖，而且使得采购活动停留在较低层级的交易功能上，未能充分发挥其功能。

政府采购有多种功能，这些功能又可分为基本功能**策功能两大类。政府采购的****政府日常政务需要，采购到质优价廉的货物、工程和服务。政府采购的基本功能是指，政府在购买到合乎质量要求的产品和服务的同时，降低采购活动的经费投入，最大程度地节约财政资金。政府采购的基本功能是采购活动本身所固有的，只要进行采购活动，其所具有的功能就发挥作用。而政府采购的政策功能是指，政府在完成采购任务的同时，利用采购这一手段，通过执行采购政策来实现调节经济运行、保护环境、保护民族经济、扶持中小企业、促进落后地区发展等其他社会经济目标的能力。政府采购的政策性****政府采购具有基本功能后，通过采购政策的规范与引导，其固有功能得到进一步发挥的结果。也就是说，政府采购的基本功能是采购活动的固有功能，而政策功能则是对基本功能（某一方面）人为“聚焦”，然后通过采购政策加以“放大”的基本功能。

政府采购政策功能能否有效发挥，****政府采购规模大小及范围宽窄决定的。政府采购规模越大、范围越广，****政府采购规律，****政府采购规模、频率、方向，其政策功能发挥就越直接、越迅速、越显著。****政府采购制度的目的就是为了节约财政资金，故在政府采购的考评中，****政府采购财政资金节约率。这在当时是合适的，****政府采购规模很小，****政府采购规模不断扩大，其政策功能不可小看。其实，我国政策制订者早已意识到这一问题，故在《****政府采购法》中明确规定，政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展的政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。

现代政府采购应在规范透明的市场竞争中实现多元政策目标，而当前存在的地方保护行为，****政府采购功能升级。因此，应积极破除地方壁垒，构建**统一大市场，推动政府采购向更高层次迈进，使其真正成为落实国家政策、引导社会经济发展的重要工具。