【专家解读】茂名市生态环境局关于〈茂名市畜禽污染防治条例〉的生态环境行政处罚自由裁量权裁量基准

【政策原文】关于印发《****关于〈**市畜禽养殖污染防治条例〉的生态环境行政处罚自由裁量权裁量基准》的通知

【部门解读】《****关于〈**市畜禽污染防治条例〉的生态环境行政处罚自由裁量权裁量基准》

为深入贯彻落实《**市畜禽养殖污染防治条例》（以下简称《条例》），规范生态环境行政处罚自由裁量权行使，统一执法尺度、保障相对人权益，****结合地方实际，制定印发了《****关于〈**市畜禽养殖污染防治条例〉的生态环境行政处罚自由裁量权裁量基准》（以下简称《裁量基准》）。该文件是推动畜禽养殖污染防治执法标准化、精细化的重要举措，对提升依法行政水平、护航绿色发展具有重要意义。

畜禽养殖业是**市重要的民生产业，但部分养殖主体存在违法建设、污染防治设施缺失、禁养区养殖等问题，对区域水环境、土壤环境造成较大压力。《条例》作为我市畜禽养殖污染防治领域的地方性法规，已明确相关禁止性行为及法律责任（如对禁养区养殖、未配套环保设施等行为设定罚款幅度），但在具体执法中，“处五万元以上十万元以下的罚款”“处十万元以上五十万元以下的罚款”等具有一定幅度的罚则的适用标准需进一步细化。

此前，由于缺乏统一的裁量细则，不同地区、不同执法人员对同类违法行为的处罚可能存在“轻重不一”现象，既影响执法公信力，也不利于引导企业精准守法。制定《裁量基准》，是落实《中华人民**国行政处罚法》“规范行使行政处罚裁量权”要求的具体实践，也是衔接《**省生态环境行政处罚自由裁量权规定》的必要延伸，旨在通过明确、量化的裁量规则，解决“同案不同罚”问题，为严格规范公正文明执法提供制度支撑。

一、主要内容

（一）明确裁量基准适用范围。《裁量基准》适用于本市行政区域内，依据《**市畜禽养殖污染防治条例》对畜禽养殖污染防治违法行为实施行政处罚的自由裁量行为。明确了适用的具体违法行为类型，涵盖了在禁养区从事畜禽养殖、在饮用水水****养殖场、未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设、配套建设的污染防治设施未建成或未正常运行等七类违法行为。

（二）细化违法行为裁量因素。《裁量基准》针对每一类违法行为，综合考虑违法行为的性质、情节、危害后果等因素，确定了具体的裁量因素。例如，对于在禁养区从事畜禽养殖的违法行为，裁量因素包括常年出栏量、是否位于饮用水水源保护区核心区域、是否造成重大生态环境影响或者不良社会影响等；对于未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设的违法行为，裁量因素包括项目环评文件类别、建设项目地点、建设情况、违法行为持续时间、是否配合执法调查、近两年是否有同类违法行为等。

（三）合理设定裁量幅度。根据违法行为的不同情节和危害后果，《裁量基准》将违法行为的处罚幅度划分为不同的阶次，并明确了每个阶次对应的罚款金额或罚款计算方法。例如，对于在禁养区从事畜禽养殖的违法行为，根据常年出栏量的不同以及是否造成重大生态环境影响或者不良社会影响，将处罚幅度划分为五个阶次，分别对应不同的罚款金额；对于未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设的违法行为，根据项目环评文件类别、建设地点等因素，通过计算裁量百分值总和，再结合建设项目总投资额，计算出具体的罚款金额。

二、主要特点

（一）裁量因子精细化，体现过罚相当原则。《裁量基准》在设定裁量因素时，充分考虑了违法行为的各种相关因素，将裁量因子细化到具体指标，使裁量结果更加精准地反映违法行为的危害程度。例如，在对未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设的违法行为进行裁量时，不仅考虑了项目环评文件类别、建设地点等客观因素，还考虑了违法行为持续时间、是否配合执法调查、近两年是否有同类违法行为等主观因素，通过对这些裁量因子的综合分析和量化计算，确定合理的罚款金额，真正体现了过罚相当的原则。

（二）计算方法明确，确保裁量透明。对于部分需要通过计算确定罚款金额的违法行为，《裁量基准》明确了具体的计算方法和公式，并对计算过程中涉及的参数和取值进行了详细说明。例如，对于未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设的违法行为，根据项目环评文件类别、建设地点等因素计算出裁量百分值总和后，再根据建设项目总投资额，按照明确的计算公式计算出具体的罚款金额。这种明确的计算方法使裁量过程更加透明，执法人员与行政相对人双方也更清楚罚款金额的计算依据，增强了行政处罚的可接受性。

（三）区分不同主体和情形，体现分类、细化执法管理。《裁量基准》根据畜禽养殖主体的****养殖场（小区）/产业园区、养殖专业户）和违法行为的具体情形，对处罚标准进行了区分。例如，对于在禁养区从事畜禽养殖的违法行为，根据养殖主体的规模大小，设定了不同的罚款阶次；对于污染防治设施未建成或未正常运行的违法行为，根据是否在规定期限内改正，分别设定了不同的处罚措施。这种分类管理的模式，充分考虑了不同主体的实际情况和违法情节的差异，体现了精准执法的理念。

（四）《裁量基准》严格遵循《**省生态环境行政处罚自由裁量权规定》的总体框架，同时紧密结合**本地特点。一是规范产业标准引用。关于“养殖规模（如常年出栏量）”的划分标准，直接引用农业农村部《畜禽养殖场规模标准》****农业农村厅相关文件，确保与行业管理要求一致。二是明确整改导向。对“污染防治设施未正常运行”等行为，明确“限期改正+逾期未改”的阶梯式处罚逻辑，体现“处罚与教育相结合”的执法理念。三是衔接区域生态保护要求。结合**本地饮用水水源保护区划定实际，对不同生态敏感区域（在饮用水水源一级保护区、在饮用水水源二级保护区）的同类违法行为设置差异化裁量标准，精准匹配本地生态环境保护的重点与难点。

三、重要意义

（一）规范执法行为，提升执法公信力。《裁量基准》为执法人员提供了明确的执法尺度和操作指南，使行政处罚的裁量过程更加规范、透明，有效避免了执法的随意性和主观性。执法人员在进行行政处罚时，能够依据统一的标准和程序进行裁量，显著增强执法的透明度和公信力。

（二）引导企业守法，优化营商环境。清晰的裁量标准让畜禽养殖企业及相关从业者能够准确预判自身行为的法律后果，增强守法经营的意识。企业可以根据《裁量基准》的要求，自觉遵守畜禽养殖污染防治法律法规，主动完善污染防治设施，规范养殖行为，避免因违法而受到严厉的行政处罚。同时，规范的执法行为也为市场主体提供了稳定的法治预期。

（三）强化《条例》实施，助力污染防治。《裁量基准》是《**市畜禽养殖污染防治条例》的具体细化和补充，通过明确行政处罚的裁量标准，使《条例》的规定更具可操作性，能够更好地推动《条例》的贯彻实施。通过对畜禽养殖污染防治违法行为的精准打击，能够有效遏制违法养殖行为，减少畜禽养殖污染物的排放，改善我市的生态环境质量，助力我市畜禽养殖污染防治工作的深入开展。