竞争性磋商只有两家供应商，项目会不会流标

在政府采购的实践中，竞争性磋商作为一种灵活高效的采购方式被广泛应用。然而，当响应截止后，采购人或代理机构面对仅有两家供应商递交响应文件的尴尬局面时，项目是该继续还是终止

这一问题不仅考验着采购人员的专业判断，更直接触及了采购法规的严肃性与竞争性原则的本质。本文将深入剖析这一常见困境背后的制度逻辑、操作风险与合规路径。

竞争性磋商的制度设计，从诞生之初就内嵌了“三家以上”的竞争基因。根据2014年财政部发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十一条，明确要求磋商结束后提交最终报价的供应商“不得少于3家”。

制度为特定情形预留了例外出口，但适用范围极为有限。该办法第三条第四项指出，针对市场竞争不充分的科研项目及需要扶持的科技成果转化项目，供应商数量的底线可以放宽至2家。

后续的补充通知看似“开了口子”，实则限定了严格的动态过程条件。2015年的《补充通知》（财库〔2015〕124****政府购买服务（含PPP）项目，允许在“采购过程中”符合要求的供应商仅剩两家时继续磋商。

然而，财政部在后续的官方答复中反复强调，此处的“采购过程”特指“磋商开始时合格供应商不少于3家，之后因故减少至2家”的情形，而非初始报名就只有两家。

自2020年以来，官方口径始终如一：首次递交文件不足三家，必须终止。至此，制度层面已经构建起一个清晰的三层结构：

原则：最后报价供应商需达到或超过3家。

例外一：科研或成果转化项目，底线为2家。

例外二：政府购买服务/PPP项目，必须经历一个“从≥3家降至2家”的动态过程方可继续。除此之外，法律并未为“两家开标”提供其他合法空间。

在开标环节，供应商数量不足是项目终止的“硬开关”，不容变通。尽管《暂行办法》未设专门的“开标”条款，但在实践操作中，普遍参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）的精神。

若响应文件递交截止时，收到的文件不足3家，开标主持人必须当场宣布采购失败，并进行书面记录，此环节不具备任何自由裁量的余地。

即便文件被强行送入评审室，也无法组织起合法有效的评审。首先，214号文规定磋商采用“综合评分法”，其核心在于通过量化指标的横向对比和得分排序来实现优中选优，而仅有两家供应商无法构建起法律意义上的“有效竞争”，评审结论的竞争性将备受质疑。

其次，评审专家缺乏继续评审的法律授权，个人将面临问责风险。与竞争性谈判方式不同（财政部74号令允许在满足特定条件并经本级财政部门批准后由两家继续），磋商方式的管理办法中并未设置此类授权条款。

这意味着专家在没有明确法律依据和监管部门书面批准的情况下继续评审，属于“无据评审”，其个人信用记录可能因此受到负面影响，甚至影响未来参与其他项目的资格。

从中央到地方，监管部门对“两家开标”的态度是一致且明确的。在中央层面，财政部国库司****政府采购网的政策解读，都清晰地指出“首次递交响应文件仅两家，应当终止采购活动”。

在地方层面，多个地区的财政部门已将“两家开标”的行为定性为违规，并予以处罚。例如，在**、**、**、**等地的行政处罚案例中，此类行为常被认定为“未经批准改变采购方式”，并依据《政府采购法实施条例》第六十八条进行处理，对采购人处以警告或罚款，对代理机构则可能面临暂停从业资格1至3个月的严厉处罚。

唯一的例外情况，同样需要严格的证据链支撑。如果项目确实属于科研、****政府购买服务，并且能够提供完整的证据（如首次报名4家，资格审查通过3家，磋商中1家书面退出），证明其经历了“由三变二”的动态过程，才可能在财政部门的现场见证下继续进行。所有过程性的音视频、截图和签字文件都必须完整归档备查。

出现供应商数量不足三家的情况，本身就是一个强烈的预警信号，采购人应首先自我审视。这背后往往反映出采购需求设置或市场调研方面存在问题。

需求设置的倾向性是常见原因。如果技术参数、评分标准、业绩门槛或合同条款明显指向个别供应商，其他潜在的竞争者便会“用脚投票”，选择不参与。

市场供给的局限性也不容忽视。某些特定的科研设备或专业软件，**范围内可能只有少数几家供应商。若采购人未能进行充分的市场调研，直接套用通用模板，就容易导致响应者寥寥。

紧迫的时间安排也会限制竞争。从发布公告到递交文件仅有短短10日，对于需要准备样品检测、获取授权或办理公证的外地供应商而言，时间可能过于仓促，迫使他们放弃。

品牌垄断或代理体系同样会削弱竞争。在某些行业，同一品牌下的不同代理商看似是独立竞争者，实则利益关联，无法形成实质性竞争。在评审阶段，这仍可能被认定为“同一品牌同一包”，按一家供应商计算。

强行让“两家”项目成交，不仅程序上存疑，更会引发一系列连锁风险。

首先是合同履约风险。缺乏充分竞争的成交价格往往偏高，采购人可能在履约中发现“买贵了”。此时若想变更合同，供应商完全可以凭借“程序合法”的成交结果予以拒绝，最终导致财政资金的浪费。

其次是质疑投诉风险。其他潜在供应商若得知项目仅由两家开标并成交，极有可能以“采购人未依法重新组织采购”为由提出质疑或投诉。一旦查实，财政部门将责令重新采购，项目不仅延期1至3个月，还可能错过预算执行的关键节点。

最后是审计巡视风险。审计和巡视部门通常会对“两家成交”的项目进行100%的重点抽查，仔细核对评分表、报价文件和全过程录像。一旦发现专家打分异常或价格畸高等问题，将可能移交纪检监察部门，形成对项目、资金、干部的全链条问责。

与其事后寻找变通的借口，不如在采购前期就将风险化解于无形。

第一，做实市场调研。在发布公告前，至少向5家以上的潜在供应商发放调研问卷，充分了解市场的主流技术参数、价格水**交付能力，确保采购需求能吸引到至少三家供应商参与。

第二，预留充足时间。货物和服务项目的公告期不应少于5个工作日，对于PPP等复杂项目则不应少于10个工作日。适当**文件发售期，为供应商制作标书、准备样品和办理相关手续提供便利。

第三，强化需求论证。对于技术复杂、专业性强或市场供应稀缺的项目，应邀请行业专家、供应商代表及法律顾问共同进行需求论证，提前识别并消除可能存在的倾向性条款。

第四，合理划分标包。对规模较大、内容复杂的项目进行合理分包，可以降低参与门槛，吸引更多中小企业加入竞争。反之，对必须整体实施的集成项目，也可研究采用“统采分签”等模式，避免因“打包过大”而吓退潜在竞争者。

第五，依法转换方式。若第一次公告后响应者不足三家，应果断终止，在分析原因并调整需求后重新公告。若第二次公告后仍不足三家，可依法申请转为竞争性谈判（需财政部门批准）或单一来源采购（需公示无异议），而不是执意在磋商的道路上继续。

若项目完全符合“由三家降为两家”的法定特殊情形，必须遵循一套极其严格的操作流程以确保合规。这包括：全程留痕，证明初始递交文件供应商不少于三家；获取退出方的书面《自愿退出函》；邀请财政或纪检部门现场见证并出具说明；由剩余两家提交最终报价并完成评审；

在成交公告中详细披露供应商数量变化情况；以及将所有相关证据材料完整归档，保存期限长达十五年。

与此同时，电子化采购系统的普及正在从技术上封堵“两家开标”的操作空间。目前，主流的公共**交易平台已具备“响应文件份数自动校验”功能。在开标签到环节，若系统检测到的有效响应者数量少于3家，会直接弹出提示并强制终止流程。

在评审环节，系统也会锁定界面，阻止专家在不满足法定供应商数量的情况下进行后续操作。这些技术手段将倒逼采购人将合规意识前置到需求制定阶段。

归根结底，竞争性磋商的核心要义在于“竞争”，而非形式上的“磋商”。设立这一采购方式的初衷，是在招标的刚性与谈判的弹性之间，为技术复杂型项目开辟一条灵活的道路，但这绝不意味着可以牺牲竞争的底线。

看似简化流程的“两家即可”，实际上是将采购人、代理机构和评审专家置于更大的法律风险、审计压力和舆论质疑之中。

与其在事后费尽心力地寻找政策的“口子”，不如在项目启动之初就致力于营造一个真正开放、公平的竞争环境。

只有当“三家以上”的充分竞争成为市场常态，财政资金的每一分钱才能真正花在刀刃上，实现物有所值。同时，每一位参与者也才能在面对未来的任何审查时，都能够理直气壮地宣告：我们的程序无可挑剔，我们的结果经得起检验。

那么，对于如何在采购实践中更好地平衡效率与竞争，您有什么独到的见解或经历欢迎在评论区留言分享您的观点，或提出您遇到的困惑，让我们共同探讨。