中标合同签完了,偷偷改两条行不行——补充协议背离中标合同,结算到底听谁的

先说两个案子。两个案子很像，但结局完全不同。

第一个案子。中铁某局中标了**一个房地产项目，签了《建设工程施工合同》。后来，双方陆续签了八份补充合同，改了工程款支付节点、调整了工程量、重新约定了违约责任。甲方事后不认这些补充合同，说它们是"黑合同"，要求按中标合同结算。

案子打到最高法，案号(2022)最高法民申262号。最高法驳回甲方的再审申请，理由是：这八份补充合同是在施工过程中因客观情况变化签的，没有影响当初的招投标竞争格局，也没有导致双方权利义务严重失衡，"不构成对中标合同的实质性变更"。

第二个案子。招标人与中标人签了中标合同，第二天就签了一份补充协议，变更了工程范围和建设工期。案子到了最高法，案号(2021)最高法民申1851号。最高法裁定：补充协议与中标合同实质性内容不一致，以中标合同为准。

同样是在中标合同之外签补充协议，为什么一个有效、一个无效区别在哪里结算的时候，到底以哪份为准

这是建设工程领域最经典的"黑白合同"问题。今天把它讲透。

先看法律怎么说的。

《中华人民**国招标投标法》第四十六条写得斩钉截铁："招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。"

《****法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二条进一步细化：招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。

第二十二条规定：当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。

概括成一句话：实质性内容不能改。改了，以原来的中标合同（或招标文件）为准。

但问题来了：什么是"实质性内容"什么算"背离"

这四个问题——工程范围、建设工期、工程质量、工程价款——是法定标准的四个维度。它们相互关联、彼此牵动。工程范围变了，工期和价款必然跟着变；质量要求提高了，造价也会相应增加。任何一个维度的变化，都可能牵一发动全身。

但请注意：不是说这四个维度一个字都不能动。关键不在于"有没有变"，而在于"怎么变的"。司法实践中，法院综合运用三个考量因素来判断。

结合最高法在《民事审判指导与参考》第91辑中公布的系统性分析，判断补充协议是否背离中标合同实质性内容，法官会问三个问题。

第一问：为什么改——主观串通还是客观需要

这是最根本的问题。

如果补充协议的签订原因是客观的——设计变更了、规划指标调整了、地质条件发生了变化、相关法律政策改了——那属于施工过程中的正常合同变更，不构成实质性背离。

如果补充协议的签订原因是主观的——招标人利用优势地位压价、投标人中标后恶意停工逼宫、双方相互串通架空招投标程序——那就触犯了招投标法的底线。

举个例子。施工过程中发现地下有溶洞，需要增加地基处理工程量。双方签补充协议增加相应工程范围和价款——这是客观需要，不是"黑合同"。

但如果在签约前就私下商量好"按中标价签合同，回头再补一个协议调低价格"——这就是典型的"黑白合同"操作，主观恶意明显，法院不会认。

第二问：什么时候签的——签约次日还是施工中期

时间节点是判断主观意图的重要线索。

(2021)最高法民申1851号案之所以被认定为实质性背离，一个关键事实是：补充协议与中标合同仅相隔一天。这么短的时间，不可能是因为施工过程中出现了什么客观情况变化。法院的逻辑很直接：你这是在中标之后立刻用补充协议"篡改"中标结果。

相反，(2022)最高法民申262号案中，八份补充合同横跨了整个施工周期，每一份都对应着施工过程中的实际变化——户型改造、已完工部分结算、未施工部分的处理方式。存在真实的客观需求，不构成实质性背离。

第三问：改成什么样了——有没有破坏竞争格局和权利义务平衡

这是三个问题中最复杂的一个。

判断标准有两个子维度：

一是是否影响了当初的招投标竞争格局。如果补充协议的内容，让当初其他竞标人如果早知道这些条款就不会来投标或者会以不同条件投标——那这个补充协议就破坏了招投标的公平性，构成实质性背离。

二是是否导致双方权利义务严重失衡。建设工程合同是双务合同，给付与对待给付要大致平衡。如果补充协议让一方占了大便宜、另一方吃了大亏，天平严重倾斜——构成实质性背离。

最经典的一个判例是(2019)最高法民终1093号案。补充协议把付款方式从"预付款加进度付款"改为"承包人全资垫资施工"。最高法判决：款项支付方式是工程价款的重要内容，这个变更属于对中标合同的实质性变更。

为什么因为这不仅仅是付款时间调了调——它是把施工方的资金风险从"有限"变成了"无限"。垫资施工意味着承包人不仅要干工程，还要替甲方解决融资问题。这对双方权利义务的冲击是根本性的。

但也有相反的判例。(2019)最高法民终583号案中，中标合同约定总投资下浮后为结算总价，下浮比例由双方另行协商。双方在同一天签了补充协议，约定下浮比例为6%。最高法认为：中标合同本身就预留了协商空间，补充协议只是把预留空间填上了具体数字，不构成实质性变更。

所以，六分比例的补充协议本身不一定是"黑合同"。关键在于：中标合同有没有给它留位置，它有没有改变竞争的公平性，它的出现是基于真实需要还是台面下的交易。

理解了上述三个考量因素之后，结算规则就清晰了。

规则一：补充协议构成实质性背离的——以中标合同为准。

这是《建工司法解释（一）》第二条的基本立场。发包人与承包人应以中标合同作为确定双方权利义务的基础。如果补充协议在工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等方面与中标合同实质性内容不一致，法院会支持按照中标合同来确定权利义务——包括结算。

但注意，如果工程已经按补充协议履行完毕、双方已经据此完成结算且没有争议——此时司法实践倾向于认为，这是一个"最终结算协议"，不再纠结于它是否背离了原来的中标合同。已结算完毕的，尊重结算结果。

规则二：补充协议不构成实质性背离的——以补充协议为准。

(2022)最高法民申262号案确立的规则：施工过程中因客观情况变化签订的补充协议，未影响招投标竞争格局、未导致权利义务失衡的，可以作为结算依据。

这种情况下，补充协议属于合同的有效组成部分，是对中标合同的"细化和补充"，不是"取代和推翻"。

规则三：中标合同和补充协议都无效的——以实际履行的合同为准。

在某些极端情况下，如果中标合同本身也是虚假招标的产物（**事先已经确定中标人，招标只是走程序），那么中标合同也是无效的。此时，法院不再机械适用"以备案中标合同为准"的规则，而是寻找双方"真实意思表示且实际履行"的那份合同来结算。

规则四：没有招投标的备案合同不必然享有"优先地位"。

如果工程不属于依法必须招标的项目，但当事人自愿走了招投标程序、签了备案合同、之后又签了补充协议——仍然适用上述规则。不能因为是备案合同就天然优先。关键还是看补充协议是否构成了实质性背离。

回到实务层面。作为施工总承包单位，面对中标合同与补充协议的潜在冲突，应该怎么做

第一条防线：签补充协议之前，做"实质性审查"。

在签任何一份补充协议之前，把协议内容和中标合同做一个对比表。标注出四个方面是否有变化：工程范围、建设工期、工程质量、工程价款。如果任何一个方面发生了实质性变化，就要考虑这份补充协议在法律上是否站得住脚。

审查的核心不是"我们双方都同意了吗"，而是"****法院认定为黑合同"。双方都同意不代表有效——招标投标法第46条是强制性规定，不是你可以绕过去的。

第二条防线：为补充协议建立"客观必要性"的证据链。

如果确实因为施工条件变化需要签订补充协议，一定要在协议的"鉴于"部分写清楚原因："鉴于施工过程中发现XX地质条件变化""鉴于发包人提出XX设计变更""鉴于XX政策调整导致XX变化"。

同时，保留能证明这些客观变化的证据——设计变更通知单、地勘报告、会议纪要、政策文件。这些证据在法庭上能帮你把一份"看起来像黑合同"的补充协议，转化为"因客观需要而作出的合理变更"。

(2022)最高法民申262号案之所以赢了，很大程度上是因为八份补充合同的每一份都有对应的施工背景和变化依据。

第三条防线：如果是"付款方式"的调整，特别谨慎。

(2019)最高法民终1093号案的教训是深刻的：从"预付款加进度付款"变成"全资垫资施工"，即使双方都签了字，法院照样认定实质性变更。因为这种变化的后果是根本性的——它把施工方的角色从"施工主体"变成了"融资主体"。

付款方式、付款节点的调整，不是简单的"商务条款微调"，而是可能直接触及工程价款这个实质性维度的变更。签这类补充协议前，务必做好法律评估。

第四条防线：结算谈判时，弄清谁主谁次。

到了结算阶段，如果发现中标合同和补充协议打架，不要慌张。

判断流程是：先看补充协议有没有实质上改变工程范围、工期、质量或价款这四个维度；再分析签订原因属于主观还是客观；最后看时间节点——是签约后立即签的，还是施工过程中逐步签的。按这个逻辑排好序，你的结算谈判才有底气。

建工司法解释第二十二条的那句话值得再读一遍："当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人可以请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据。"

"可以请求"这四个字，说明这不是自动适用的——需要你主动提出，主动举证，主动主张。

招投标制度的初心是公平竞争。中标合同是竞争结果的固化。补充协议不是不能签，但它的存在必须以"客观需要"为前提，以"不破坏竞争秩序"为底线，以"不严重打破权利义务平衡"为约束。

补充协议可以签，但别签成"黑合同"。在法庭上，你签下的每一个对中标合同的背离性条款，都可能成为对方攻击你的武器。

签之前多想一步：****法院，会被怎么判断

想清楚了再落笔。毕竟，白纸黑字落下去，就收不回来了。

参考资料：

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