异常低价审查中兜底条款怎么用

【异常低价中标探讨】

异常低价审查中兜底条款怎么用

◆ 袁若宁

2026年施行的《****政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，以下简称2号文）建立了“3+1”异常低价审查启动标准。前三项为客观量化指标，第四项为兜底条款——评审委员会“基于专业判断”，认为供应商报价过低、可能影响产品质量或不能诚信履约的，也应当启动审查程序。

这一兜底条款的制度初衷，是弥补量化标准的局限性，充分发挥专家在行业成本、技术标准、项目实施等方面的专业判断能力，实现精准打击恶意低价、避免误伤合理低价。但在实践中还存在一些问题，笔者将系统分析问题成因，提出可参考的优化路径。

兜底条款执行困境

——规避责任型问题：专家选择性不作为。2号文施行后，供应商报价策略出现了明显变化：部分供应商将报价精准控制在量化审查标准的“红线”之上。这种“贴着标准”的报价，是否应启动异常低价审查，完全依赖于第四项兜底条款——****委员会是否“基于专业判断”认为报价过低。然而，兜底条款的启动门槛本身就是“基于专业判断”这一主观标准，缺乏具体操作指引，评审委员会难以把握“什么情况下应该启动、什么情况下可以不启动”的边界，在实践中极易陷入“启动则自找麻烦、不启动则失职”的两难境地，导致只要供应商报价不符合前三项量化标准，就不再主动审查是否存在其他异常低价情形。即便认为某报价“低得不合理”，也倾向于不作为，以免“自找麻烦”。评审委员会往往在主观分评审中刻意压低低价供应商的技术、商务主观得分，以拉低其综合总分，从而抵消其报价分优势，使其自然出局。这种做法表面上规避了异常低价审查的责任，实则未按照采购文件的规定进行主观分评审，滥用自由裁量权，实行差别待遇或歧视待遇，违反独立评审原则，扭曲了评审的公平性。

——形式审查型问题：专家审查浅表化。****委员会启动审查后，普遍存在“重形式、轻实质”的问题：只要供应商提供了书面说明和证明材料，无论内容是否充分、逻辑是否自洽，均予以认可。评审委员会往往仅审查供应商提交的材料本身，而不结合项目的实际执行条件、实施地点、配置要求、服务标准等情境要素进行综合判断，也不参考供应商的历史履约记录和验收资料，缺乏对“投标承诺”与“实际履约”之间匹配度的验证。

——能力不足型问题：专家专业判断失准。专家专业能力不足直接导致判断失误。尤其在医疗设备、信息化建设等专业技术性强的项目中，专家对行业成本、技术标准了解不深入，难以作出准确判断。

问题成因

——量化标准被“精准绕行”，兜底条款缺乏可操作性指引。2号文前三项量化标准是固定的百分比阈值，供应商完全可以通过成本测算和报价策略设计，将报价精准控制在阈值之上，既享受低价带来的价格分优势，又避免触发自动审查程序。此时兜底条款本应发挥“补漏”作用，但2号文对兜底条款仅作了原则性规定——“评审委员会基于专业判断”。但在实践中，“基于专业判断”这一表述过于笼统，专家缺乏可操作的启动指引和判断依据。

——采购人面临三重困境。2号文规定采购人可以结合项目实际提高前三项审查标准，最高不超过65%。但在实践中，采购人面临三重困境：一是“不敢用”，担心提高标准后被质疑“人为提高审查门槛”，在后续监督检查中被要求反复说明理由、论证合理性。二是不知道哪些项目适合提高标准、提高多少合适，缺乏科学的决策依据和操作指引。三是采购人不加区分地将所有项目的审查标准一律提高到65%，既未考虑不同采购项目在技术复杂度、质量要求、履约风险等方面的特性差异，也忽视了不同市场的价格波动规律和行业平均利润水平。这种做法看似“从严把关”，实则可能降低采购效率，适得其反。

——评审委员会启动兜底审查，面临双重风险。2号文明确，评审委员会应当按规定开展异常低价审查。****委员会启动兜底审查后，面临双重风险：认定不合理可能遭供应商质疑投诉；认定合理但后续履约出问题，可能被追究“未审慎判断”的责任，因此，“不启动兜底审查”成为专家的理性选择。

——专家“不会审”的根源在于两方面的制度空白。一方面是缺乏“如何判断证明材料能否证明报价合理性”的具体标准。在实践中，供应商提交的说明材料多呈现无标准格式、无数据溯源、无横向可比性等“三无”特征，专家缺乏判断依据，只能“有材料就认”。另一方面是信息虽有渠道可查，但数据分散于不同系统、不同部门，缺乏统一归集和结构化整理，且各项目在实施地点、配置要求、服务周期等方面存在明显情境差异。实操中因信息归集零散、比对困难，专家很难将其有效转化为审查依据。

——专家“不善审”的成因有三。一是专家入库后继续教育严重滞后，许多专家对兜底条款的理解停留在“知道有这么回事”的层面，缺乏实操训练。二是评审现场即便能够获取同类项目价格、行业平均成本、供应商历史履约等关键数据，也因数据分散于不同系统、格式标准不一、缺乏统一的量化比对口径，难以在有限评审时间内完成跨项目的横向比较与折算，实际审查中只能依赖专家个人经验和主观判断。三是专家专业结构与项目需求错配，医疗设备、信息化建设等专业领域的专家储备不足，临时组建的评委会对项目“立项初衷、实施目标、应用环境”等信息缺乏前置了解，难以在有限时间内形成准确判断。

相关建议

——开展履职评价，制定分类指导规则。将兜底审查启动情况纳入专家履职评价。同时，明确65%审查标准的适用情形，制定分类指导规则。按照项目类型进行分类：对于以人力服务为主要成本、成本构成相对透明的项目，采购人可在充分市场调研基础上适当提高审查标准；对于技术复杂、成本弹性大、易发生“低价中标、高价履约”的项目（如医疗设备、信息化建设等），原则上不提高或仅在确有充分数据支撑时适当提高。

——推动政府采购AI应用与数据库建设。开发AI辅助评审系统，自动识别偏离历史价格区间、行业成本水平的异常报价，并向专家推送风险提示；开发成本构成解析工具对供应商提交的说明材料进行结构化分析和交叉验证，辅助判断真实性；开发履约风险预测模型结合供应商信用评价、历史履约数据，预测低价中标后的违约概率，实现事前预警。此外，可以推行采购预算智能化编制。利用历史数据挖掘和市场价格监测，为采购人提供预算编制智能推荐服务，从源头上提高预算的合理性。

——强化专家培训与信息支撑，提升专业判断能力。一是建立专家分类精细化管理体系，按照行业、专业类型细分，确保专家能力与项目类型精准匹配，增加成本核算、市场分析等领域专家比例。二是组织异常低价审查专项培训，重点培训兜底条款适用情形、行业技术标准等。三是落实2号文关于“采购人、代理机构应为专家提供信息查询便利”的要求，在评审现场配置专用设备并接入大数据平台，允许专家在安全可控前提下查询相关价格和履约数据，将“封闭评审”与“数据赋能”有机结合。

——建立“情境匹配+履约验证”的实质性审查标准。建议在相关政策中明确：专家审查供应商说明材料时，必须对照采购文件中的项目实施条件、地点、配置要求、服务标准等要素，逐一核验供应商解释是否与项目实际相匹配。同时，将供应商的历史履约记录和验收资料纳入审查参考——对于曾有“低价中标、劣质履约”记录的供应商，专家可要求其提供更充分的履约保障说明。明确以下情形可认定为“不能证明报价合理性”：证明材料与项目实际要求明显不符的；成本测算数据缺乏合理依据或存在明显矛盾的；无法解释报价与项目实施条件之间差异的。

——强化采购需求规范与全生命周期成本管理。采购人应深入调研实际使用场景，避免“豪华采购”“参数空泛”导致供应商报价失真。对于通用性强、使用频率高的品目，应细化到单次使用成本、单位时间维护成本等微观指标。建议将一定时期内的耗材费用纳入采购预算统筹考虑。采购人在编制预算时，应强制要求对医疗设备、实验仪器、打印复印设备等耗材使用量大的项目，根据实际需求测算未来几年的专用耗材、易损件费用，并将其纳入项目全生命周期预算，避免“设备低价中标、耗材天价弥补”的扭曲现象。细化售后服务包含的具体内容，避免因考虑不周引发履约争议。采购文件应逐项列明售后服务范围，包括但不限于质保期内免费维修、更换零配件的响应时限、备件库设置、远程与现场服务次数、培训计划及费用承担、质保期后的维保收费标准等。专家评审时，应核验供应商的售后服务方案是否与采购需求相匹配。信息化建设项目须重点考量后期升级、数据迁移、接口开放等长期成本。防止供应商以“定制开发”为由锁定采购人后续只能选择单一来源方式采购。

唯有通过配套政策完善、AI与数据库赋能、专家培训强化“三管齐下”，才能让专家从“不敢审、不会审、不善审”走向“敢审、会审、善审”，使兜底条款真正成为精准打击异常低价的“利器”，推动政府采购从“价格战”走向“价值战”。

（作者单位：**省****公司）