德恒原创从政府采购法（修订草案）看采购人主体责任履行

政府采购作为国家治理体系的重要组成部分，其规范性与效率性直接关系到公共资金的使用效益、市场****政府公信力的建设。现行《****政府采购法》自2003年实施以来，在规范采购行为、提高资金效益、促进廉政建设等方面发挥了重要作用。然而，随着经济社会的发展和国家治理能力的现代化要求，政府采购实践中也暴露出采购人主体责任虚化、内控机制薄弱、过程透明度不足、履约验收流于形式等问题。近期公布的《****政府采购法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）针对上述问题进行了系统性、结构性的修订，其核心主线之一便是全面强化和细化采购人的主体责任，推动政府采购从“程序合规”向“绩效导向”和“全过程管理”深刻转型。本文旨在结合修订草案的具体条文，从法律实务视角，对采购人主体责任的履行要点、制度创新及潜在风险进行系统梳理与剖析。

修订草案首次在法律层面明确提出了“采购人对采购活动负有主体责任”这一核心原则（草案第十四条第二款）。这一规定绝非简单宣示，****政府采购法律关系中角色与责任的根本性重塑。它意味着采购人不再仅仅是采购活动的发起者或合同的一方当事人，而是对从需求确定到履约验收，乃至绩效评价的整个采购生命周期承担第一责任和最终责任的主体。即使采购人委托采购代理机构办理事宜，其主体责任亦不转移，仍需对采购活动承担责任。这一定位与《中华人民**国预算法》所强调的“支出必须按照预算执行”及“开展绩效评价”的精神一脉相承，将预算绩效管理的压力切实传导至采购活动的起点与全过程。

为落实这一主体责任，修订草案配套提出了健全内部控制制度的刚性要求（草案第十五条）。采购人必须建立决策、执行、验收程序明确且相互分离、相互制约的内控机制。这不仅是防范廉政风险、确保采购质量的关键，也是采购人履行主体责任、实现自我保护的基础性制度保障。内部控制的有效性，将成为衡量采购人是否勤勉尽责的重要标尺，****管理部门进行监督检查的核心内容之一（草案第七十七条）。

采购活动的成败，在很大程度上取决于前期工作的扎实程度。修订草案将“政府采购前期准备”独立成章，系统规定了采购人在采购活动启动前必须完成的法定义务，将主体责任履行的关口大幅前移。

首先，科学、审慎编制采购需求是首要责任。草案第三十条将“采购需求”界定为“采购人拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求等”，并强调其应在采购活动前确定。对于重大复杂项目，采购人负有开展需求调查的法定义务。这意味着采购人必须进行充分的市场调研和技术论证，确保采购需求完整、明确、合规，且与项目的实际需要相匹配。需求编制不再是简单的技术参数罗列，而是一项综合性的管理活动。需求的不科学、不明确，将直接导致后续采购方式选择失当、评审标准不合理、合同履约争议乃至采购失败。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条的立法精神，科学确定采购需求是采购人的核心职责。草案第八十七条进一步明确，未遵守规定确定采购需求将导致法律责任，包括警告、罚款及对相关人员的处分。

其次，****政府采购政策是法定责任。草案第五条及第二十八条将落实国家经济和社会发展政策目标，如促进中小企业发展、支持科技创新、绿色采购等，明确为采购人的法定义务。采购人需在编制采购需求、预留采购份额、设置评审优惠等环节主动落实相关政策。这要求采购人及其从业人员必须熟练掌握相关政策，并在采购文件中予以清晰体现和有效执行。相关政策执行不到位，不仅可能影响采购项目的政策效益，也可能构成以不合理条件排斥潜在供应商的风险。

再次，依法设置供应商资格条件是关键环节。草案第十八条、第十九条在沿用现行法关于供应商基本资格条件和禁止情形规定的基础上，赋予了采购人一项新的裁量权：对于有证据证明在以往合同履行中存在重大违约的供应商，采购人可以在采购文件中载明并拒绝其参加本次采购。同时，草案重申并细化了禁止以不合理条件实行差别待遇或歧视待遇的规定（与《****政府采购法实施条例》第二十条精神一致）。采购人设定与合同履行直接相关的资格条件时，必须确保其合理性、必要性和非歧视性，避免设置过高门槛或指向特定供应商，否则将触发草案第八十七条规定的法律责任。

最后，编制采购实施计划与公开采购意向是新增程序义务。草案第三十二****政府采购实施计划并报备，第三十三条首创了采购意向公开制度（原则上需提前三十日）。这两项制度旨在提升采购的计划性和透明度，便于供应商提前知悉市场机会，做好投标准备，从而促进更充分、更高质量的竞争。采购人必须将其纳入内部管理流程，确保按时、规范地履行。

进入采购实施阶段，采购人的主体责任体现为对采购程序合法合规性的全程把控与监督。

其一，依法选择采购方式并组织实施。草案第三十五条取消了“公开招标应作为主要采购方式”的表述，强调采购人应根据“法定适用情形和采购需求特点”选择采购方式。这赋予了采购人更科学的裁量空间，但也意味着更大的责任。采购人必须对照草案第四十三条、第四十五条、第四十七条、第四十九条关于招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购各自适用情形的规定，做出合理选择并对其正确性负责。擅自采用不符合法定情形的采购方式，将构成违法。

其二，密切关注采购过程，及时行使监督与处置权。修订草案赋予了采购人对采购活动更积极的监督角色。例如，草案第三十八条规定了五种应当终止采购活动的情形，采购人负有及时判断并发布终止公告的责任。特别是对于招标、询价中实质性响应供应商不足三家等情形，草案设计了重新采购乃至转为单一来源采购的详细路径，采购人必须严格遵循这些程序。此外，草案第三十九条第四款明确，****委员会在资格性审查、客观分打分等方面存在错误时，有权要求其复核。这打破了以往采购人不得干预评审的绝对限制，是压实采购人对评审质量监督责任的重要体现。当然，此项权利必须依法审慎行使，与“非法干预采购活动”（草案第八十七条）的界限需准确把握。

其三，合理运用单一来源采购等规则。草案第四十九条扩大了单一来源采购的适用情形，将“依法重新开展采购活动后，实质性响应的供应商仍只有一家”纳入其中，为实践中因有效竞争不足导致采购失败的问题提供了合法解决路径。采购人在运用此规则时，必须确保前序采购程序完全合法合规，采购文件无不合理条款，并履行严格的报批手续。

采购合同的签订与履行，是政府采购价值实现的最终环节，也是采购人主体责任最容易出现“断点”的领域。修订草案通过专章规定，构建了全链条的合同管理制度。

首先，以采购结果为基准订立合同并禁止擅自变更。草案第五十四条、第五十五条严格规定了采购合同的签订时限和内容依据。合同必须根据采购文件及中标、成交供应商的投标、响应文件签订。虽然允许“适当调整”，但明确禁止对标的、数量、质量、价款、履行期限、违约责任等核心条款进行变更。这旨在杜绝“先中标、后谈判”的违规操作，维护采购结果的严肃性。无正当理由不按采购结果签订合同，将构成草案第八十七条规定的违法行为。

其次，加强合同履行过程管理。草案对合同分包（第五十七条）、补充合同（第五十八条）、合同变更中止终止（第五十九条）等情形作出了严格限定。特别是规定合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益时，双方均有义务变更、中止或终止合同。这要求采购人在合同履行中需持续关注国家政策变化及公共利益状况，主动履行监管职责。

最后，健全履约验收制度是重中之重。草案第六十条对验收制度进行了全面升级，是强化采购人末端责任的突出亮点。它要求采购人按照内部****小组，根据合同约定进行验收并书面确认。对于公共服务项目，须公告验收结果；对于采购人与使用人分离的项目，须邀请实际使用人参与。这一规定将《****政府采购法》第四十一条的原则性要求具体化、强制化，并与《****政府采购法实施条例》第四十五条关于验收书内容的要求相衔接。验收不再是“走过场”，而是一项独立的、需承担法律责任的程序。验收不合格的，采购人必须依法要求供应商采取补救措施或追究其违约责任。未依法组织验收或验收流于形式，可能导致采购人无法及时发现质量问题、支付了不应支付的合同款项，并因此承担管理责任。

修订草案通过完善监督机制和细化法律责任，为采购人主体责任的有效履行提供了外部约束和制度保障。

在监督体系上，草案构建了包括财政部门专职监督、审计机关审计监督、监察机关监察监督（依据《中华人民**国监察法（2024修正）》第十一条）、社会公众监督在内的全方位、多层次监督网络（草案第七十七条至第八十六条）。特别是强调了对采购活动全过程、对内部控制制度执行情况的监督检查。采购人必须依法配合各项监督检查，如实提供材料。

在法律责任上，草案第九章对各类违法行为设置了更为严厉和精细化的罚则。对于采购人，草案第八十七条列举了十三类违法行为，责任形式包括责令改正、警告、罚款、没收违法所得、对责任人员给予处分并通报等。与现行法相比，责任情形覆盖更广，从前期需求管理、政策执行，到采购过程、合同签订、文件保存等各个环节，基本实现了对采购人主体责任履行全过程的无遗漏规制。特别值得注意的是，草案第九十三条规定，违法行为影响或可能影响中标、成交结果的，将根据采购活动进展的不同阶段（未确定供应商、已确定未签合同、已签合同未履行、合同已履行），采取纠正、无效、撤销合同、确认违法等不同的处理方式，并明确赔偿责任。这大大提高了违法行为的成本和后果的可预见性，倒逼采购人敬畏法律、规范操作。

《政府采购法（修订草案）》以强化采购人主体责任为统领，进行了一系列深刻的制度创新，****政府采购制度正迈向以绩效为核心、以责任为保障的新发展阶段。对于采购人而言，这既是严峻的挑战，也是提升自身治理能力和规范化水平的重大机遇。

为适应新法要求，切实履行好主体责任，采购人应当立即着手开展以下工作：第一，转变观念，树立全过程责任意识。彻底摒弃“重程序、轻结果”“重采购、轻管理”的旧有思维，将主体责任意识贯穿于采购活动始终。第二，筑牢根基，建立健全内部控制体系。严格按照草案第十五条要求，建立权责清晰、制衡有效、分离到位的内控制度，特别是确保需求制定、采购执行、合同审核、履约验收等关键岗位的职责分离。第三，提升能力，加强专业化队伍建设。****政府采购从业人员（草案第二十七条）的政策法规和专业技能培训，使其能够胜任科学编制需求、精准执行政策、规范组织采购、严格履约验收等复杂工作。第四，善用工具，拥抱数字化采购转型。****政府采购电子交易平台（草案第六十二条至第六十七条），实现采购全流程电子化、透明化、可追溯，借助技术手段提升管理效率和风险防控能力。第五，敬畏法律，坚守廉洁自律底线。深刻认识草案及《中华人民**国监察法》等法律法规规定的法律责任，杜绝与供应商、代理机构、评审专家的任何不正当往来，确保采购活动在阳光下运行。

总之，《政府采购法（修订草案）》为采购人履行主体责任绘制了清晰的“路线图”和“责任状”。唯有主动适应、积极作为、全面规范，采购人才能在新的法律框架下行稳致远，****政府采购“提高绩效、维护公益、促进廉政、服务发展”的立法宗旨。