以制度透明换市场预期

【破立之间 重塑政采】

以制度透明换市场预期

——探讨政府采购法修订草案的改革亮点

◆ 印铁军

《****政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）近日面向社会公开征求意见。****政府采购领域的突出问题，按照构建**统一大市场和服务经济社会高质量发展的理念，重构政府采购交易制度，进一步深化公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的基本原则，对现行制度中的缺陷进行全面修补，****政府采购各项政策目标奠定坚实的制度基础。

开放市场准入

修订草案将****政府采购管理全过程。公开不再是招标方式的专属权利，而是所有采购方式的共性要求。将采购方式与供应商邀请方式分开，将公开招标与邀请招标合并为招标方式，不仅未削弱公开程度，反而使竞争性谈判和询价等非招标采购方式也全面向经营主体开放，进一步强化其参与权和知情权。

修订草案规定，采购人、采购代理机构直接邀请特定供应商，或在特定范围内推荐、抽取供应商的做法被明确否定，操控竞争范围的空间被最大限度压缩。只有在市场竞争不足或落实政策功能等特殊情况下，****政府****管理部门批准，采购人才能直接邀请供应商。

修订草案将“废标”统一调整为“终止采购活动”，并明确其具体情形和及时公告的要求。这既限制了采购人、采购代理机构利用程序操控采购的空间，堵塞了利用供应商报名信息干预竞争的漏洞，也保障了供应商的知情权，便于其提前准备后续采购活动。

开放市场准入与落实政策功能并不矛盾。执行政府采购政策是采购人的重要主体责任，采购人应当按照法律法规强制性规定和国家统一的政策要求，在邀请公告、采购文件中以资格条件、评审方法等形式提前告知潜在供应商，使供应商参与预期更加明确。除法律另有规定外，采购人不得以落实政策功能为由规避公告邀请供应商。

在笔者看来，明确以公告形式邀请不特定供应商，将公开邀请作为供应商产生的主要方式，是本次修法的亮点之一。它将改善营商环境的有效实践上升为法律，是对**统一大市场建设的积极呼应，为经营主体提供了更广泛、更平等的参与机会。

提升竞争预期

修订草案对采购方式进行了精简整合。除将公开招标与邀请招标合并为招标外，还将适用综合评分法的竞争性磋商方式融入竞争性谈判方式。采购方式的定义和适用范围更加明确，既便于采购人根据需求特点进行选择，也有助于潜在供应商提升参与预期，做到有的放矢。值得注意的是，采购需求是否明确、是否可协商谈判，成为区分不同采购方式的关键标志。

统一评审方法，完善同等标准下择优选择的评审程序，是重构公平竞争制度“底座”的重要举措。最低评审价法和综合评分法均以质量和服务符合采购需求为前提，确保评审在同一标准下进行。评审的前提条件与终止采购活动的情形相呼应，强调实质性满足采购需求，防范低价弥补需求不足的漏洞。若供应商质量服务相当，则低价者中标；若质量服务不等、无法简单比价，则综合评分最高者成交，采购绩效目标被有机融入两种评审方法。需要强调的是，综合评分法以实质性满足采购需求为前提，而非单纯追求评价指标的最大化。凡不满足采购需求的投标响应，报价再低也不得成交。

强化报价公开也是修订草案的亮点之一。开标、询价时，以及谈判结束后，均须向参与供应商公开报价或最终报价，有助于提高竞争透明度，将供应商之间的竞争转化为对采购人、采购****委员会的监督制约，使供应商对结果预期更明确。供应商既是与采购人平等的采购活动参与主体，****政府采购直接利益相关的监督方，在遵守法律强制性规定的前提下，按照采购文件的约定签订并履行合同，无需承担强制性规定和要约之外的责任。可以说，供应商对采购过程的制约，既是市场化交易的必然要求，也是构建防腐机制、优化营商环境的重要支撑。

提高采购绩效

修订草案确认了价格竞争在提高采购绩效中的核心作用，并巩固了最低评审价法的法律地位。在投标响应实质性符合采购需求的前提下，按照采购项目的需求特点，通过报价评审或以报价为核心因素的综合评分择优，为采购人提高采购绩效提供制度保障。同时，将预算金额和采购最高限价作为终止采购活动、认定不合理低价的依据，并强化报价公开，让采购人在承担更多绩效责任的同时拥有更多选择权。虽然两种评审方法的适用范围未作明确划分，但实际上将选择权交由采购人，相应增加了其在需求管理和绩效提升方面的责任。

提高采购绩效与开放市场准入、落实政策功能并不矛盾。最低评审价法并非简单比价，而是在同等质量服务标准下的优先选择。不能满足采购需求的报价无效，同等条件则低价优先。另外，最低评审价法可通过约定的价格扣除和调整规则，实现综合评分法对多种因素的差异化比较，且以供应商报价为计算依据，比主观分档更精准。当质量和服务的差异无法以价格衡量时，适用综合评分法，计分标准须与采购需求及量化标准相对应。

修订草案明确终止采购活动的情形，防止采购人、采购代理机构随意终止采购活动，有助于提高采购效率，降低供应商参与成本。对影响公正的违法违规行为增加“无法纠正”的表述，在减少终止情形、提高采购效率的同时，也与影响中标、成交结果的违法行为的处理保持一致。在市场竞争不足等情形下，可以重新开展采购活动。在实质性响应的供应商仍不足3家时，采购人可以按照法定程序继续开展采购活动，以保障公共服务稳定供给。

等标期和响应期应根据项目复杂程度和供应商实际需要合理设定，既保证供应商充分准备，又有助于采购人加快采购速度、提高采购效率。询价方式响应期不得少于3日，****小组，程序大幅精简，适用范围涵盖常见标准统一的货物、工程和服务，采购时间和成本将大幅压缩。配合电子化交易，询价采购的高效特点将进一步放大，有望在采购需求管理强化后得到采购人的广泛青睐。

促进公平竞争

公平竞争理念贯穿本次修法各个层面。**，限制采购人利用程序随意增加供应商义务，厘清需求调研、谈判、****政府采购当事人之间的正常关系，借助经营主体之间的竞争机制来制约围标串标，通过提高透明度遏制不正当竞争。

预防低价无序竞争，是防止恶意低价竞争的重要措施。此举既是借鉴国际惯例，也是吸收自贸区成功实践经验。笔者认为，政府采购评审属于形式评审，评审专家只能根据自己的专业能力发现可能出现的履约风险，并不能完全达到剔除虚假投标、恶意低价的目标，更无法保证供应商履约。采购人的资格审查和评审专家的履约能力评审，只是对投标响应文件中证明材料的专业评判，起到提醒和预防作用，不能代替验收，更不能保证诚信履约、提高绩效。价格竞争是市场经济发展的本质特征，科技创新是产业发展的内生动力，故预防低价恶意竞争应该与保护知识产权、鼓励科技创新相结合，主动拥抱科技进步带来的成本优化。

需要强调的是，促进公平竞争的目标是减少市场壁垒、提高竞争透明度，确保所有供应商享有平等参与机会。从提高采购绩效、降低采购成本角度，参与采购活动或递交最终报价的供应商不少于法定数量，即可满足公平竞争的法定要求，并非越多越好。良好的营商环境有助于保障所有潜在供应商的报名和参与机会，使其平等进入资格审查环节。只有符合资格条件、通过资格预审或资格审查，才是真正参与采购活动。采购人可从合格供应商中确定不少于3家参与采购活动，供应商可提出质疑投诉，但不能阻碍采购活动正常开展。提高采购绩效与促进公平竞争在此理性对接，相辅相成。

采购方式和程序的简化、固化，是统一交易制度、建设**统一大市场的要求，也是政府采购公正原则的体现。法定的采购方式和程序不可随意解释、变更，既限制采购人利用程序增加供应商义务，****管理部门提出更**求。过去，部分地区、部门自行解释、改变法定程序的做法，尤其是在电子交易平台强制增加供应商义务的行为，将被彻底纠正。供应商诚实信用与评审专家公正评审、财政部门公正监管是相辅相成的，这是经济社会高质量发展的必然要求。笔者认为，加快建设**统一的监管标准，包括统一的交易业务规范、数据标准、监督检查和处罚标准，是建设**统一大市场的基础保障。只有建立统一的监管标准，才能在**范围内真正依法实现公正监管，维护政府采购市场秩序，营造良好的营商环境。

总之，修订草案针对现行交易规则不够完备、难以适应改革发展需要等问题，在规则和操作层面进行了系统性的修改完善。对于采购人而言，着力消除设租寻租的制度空间，健全不能腐的防范机制，强化采购绩效、全过程预算管理及全生命周期成本管理。对供应商而言，着力构建权利平等、机会均等、程序公正、救济有效的竞争环境，****政府采购市场开放、透明和可预期。修订草案为全面落实政策目标奠定了制度基础，为未来扩大适用范围预留了制度空间，也为扩大对外开放做好了制度准备。

****财政厅政府采购处一级调研员）