从“借权”到“借智”

【聚焦评审专家管理】

从“借权”到“借智”

——****政府采购评审专家制度的重构路径

◆ 宋军

近年来，评审专家“小圈子”现象严重，被“围猎”风险居高不下；论证专家回避制度形同虚设，进口论证“走过场”；部分专家专业不对口、责任心缺失，见面先问“评审费多少、哪家代理机构给得高”。笔者认为，这些问题本质上是制度底层逻辑缺陷的集中爆发。**，“委托—代理”链条过长，权责配置严重错位；采购人有责无权，评审专家有权无责。因此，****政府采购评审专家制度。

国际评审专家制度的比较分析

——国际组织及发达国家的评审专家制度。WTO《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）并未强制要求设****委员会，而是强调以下三点：一是采购实体应当自行负责评审工作，并对评审结果负责；二是评审过程应当客观、透明，评审标准应当在采购文件中明确载明；三是供应商质疑应当由与采购程序无关的独立机构进行审查。可以说，GPA的核心精神是“决策者负责”，即谁作出决策，谁承担责任。标书代写

****委员会《公共采购示范法》（以下简称示范法）对评审机制的规定更为具体，即评审工作可以由采购实体自行组织，也可以聘请独立专家提供专业意见，但最终的中标决定必须由采购实体作出。同时强调，专家的作用是辅助采购实体作出知情决策，而非替代采购实体决策。

世界银行采购框架明确要求，采购实体对采购结果负全责。世界银行允许采购实体在复杂项目中聘请技术专家提供咨询，但专家意见仅供采购实体参考，不能替代采购实体的判断。此外，世界银行还建立了严格的专家利益冲突申报制度和黑名单制度，对违规专家实施全球范围内的禁入。

此外，在美国联邦采购制度中，评审工作主要由采购官及其团队完成，专家的作用是提供技术咨****小组，但最终的中标决定由采购官作出。英国实行采购官主导制，评审专家以技术顾问身份参与，不拥有独立决策权。德国采购制度允许聘请外部专家，但专家意见必须公开，且采购实体对采纳与否承担说明责任。

——国际经验的共性启示。一是决策与咨询分离。国际通行做法是将“谁来决策”与“谁来提供专业意见”清晰分离。换言之，专家负责提供智力支持，采购实体负责作出最终决定。二是采购实体负总责。无论是否引入外部专家，采购实体始终是采购结果的第一责任主体，不存在所谓“专家决策、采购人负责”的权责分离状态。三是专家定位清晰。专家是“顾问”而非“裁判”，是“参谋”而非“主帅”。四是信用管理严格。国际规则普遍建立了严格的专家信用管理机制和利益冲突回避制度，对违规专家实施跨区域、跨机构的联合惩戒。五是区别对待复杂采购项目。国际规则并非要求所有采购项目都引入外部专家，而是根据采购项目的复杂性、专业性和风险程度，灵活决定是否使用专家及如何使用专家。

我国评审专家模式设计的由来与初衷

——制度设计初衷。****政府采购法确立评审专家制度，主要基于以下考量：一是弥补采购人专业知识的不足。政府采购涉及领域广泛、专业性强，而大部分采购人往往是行政管理人员，缺乏对复杂技术、专业服务的深入了解。通过引入专家智慧，可以提升评审的专业性和准确性。二是保障采购活动的“三公”原则。通过随机抽取专家、专家独立评审，可以防止采购人凭借信息优势和权力优势操纵采购结果，保障供应商的公平竞争权。三是防范采购腐败。将供应商的选择权从采购人手中分离出来，交给临时组成、与采购项目****委员会，可以在制度上形成权力制衡，降低采购人“寻租”的可能性。

——制度逻辑结构。从制度经济学角度看，我国评审专家模式本质上是“双重委托代理”结构：第一层，采购人委托采购代理机构代理采购事务；第二层，采购代理机构将评审权“转委托”给评审专家。在这一结构中，评审专家成为实际意义上的“准决策者”。他们通过评审活动决定谁中标，而采购人却只能在评审报告推荐的候选名单中进行“形式上”的选择。

——隐性假设及其缺陷。上述制度逻辑隐含了以下几个关键假设，而这些假设在实践中逐一被证伪。

假设一：专家必然专业。制度默认入库专家具备与采购项目相匹配的专业能力。但现实是，专家库专业分类粗放、入库审核把关不严，经济类、法律类专家被要求评审专业技术方案的现象屡见不鲜。

假设二：专家必然公正。制度假定专家是超然中立的。但实践中，专家被“围猎”、利益冲突不申报等现象普遍存在。

假设三：几百元评审费足以激发责任心。制度假定，在职业操守和爱国心的驱动下，评审专家会对成千上万甚至上亿元的采购项目尽心尽责。但事实证明，一个临时组建、报酬微薄、责任追****委员会，很难产生与项目金额相匹配的责任心。

假设四：随机抽取能够保证质量。制度设计者认为，随机抽取可以排除人为干预，实现机会公平。但笔者认为，随机抽取意味着采购人无法选择真正对口的权威专家。在专家基数不足、专业分类粗放的条件下，“随机”的结果往往是“随机地抽到不合适的专家”。

在笔者看来，正是这些隐性假设在实践中“不成立”，导致评审专家制度日益偏离其设计初衷。

现行评审专家制度的深层矛盾

一是评审模式的“再委托”与采购人主体职责的根本冲突。现行制度将供应商选择权从采购人手中分离，交由评审专家行使，形成“专家决策、采购人签字”的权责分离格局。采购人虽有“主体责任”之名，却无“选择供应商”之权；评审专家掌握实质性决策权，却无须对决策后果承担实质性责任。这种“权责错位”导致的后果是：采购人面对不理想的采购结果，只能“认账”而无法“改账”；专家在评审中马虎了事、评分随意，甚至出现“连采购文件都没看完就开始打分”的荒唐现象。这种制度设计，从根本上侵蚀了采购人履行主体责任的动力和能力。标书代写

二是评****政府采购**配置功能的不匹配。政府采购是国家财政支出的重要方式，承担着支持创新发展、促进中小企业、落实绿色采购等政策功能。这对评审专家提出了很高的要求，不仅要懂专业技术，****政府采购政策以及宏观经济发展方向。然而，现实中的评审专家队伍存在明显短板。**，许多地方的专家库普遍是退休人员，虽然其经验丰富，但知识更新速度慢，对新技术、新业态、新模式了解有限；****政府采购的政策功能缺乏认识，评审中只关注技术参数的符合性，忽视了对政策目标的考量；部分评审专家更关注这个月参与评了多少标、哪个代理机构评审费高、如何多要评审费等。

三是专业细分与“借智”需求之间的结构性偏差。专家库的专业分类往往较为宏观，如医疗设备、信息化系统。但在实际操作中，CT设备与B超设备的技术要求差异很大。一个擅长医疗设备的专家，未必对特定型号的医疗设备有深入了解。此外，专家入库主要依据其学术职称或职业资格，但****政府采购的法律法规要求、评审程序和决策逻辑。部分专家在评审时，完全按照自身学术判断而不顾采购文件的评审标准，导致评审结果偏离采购人的真实需求。标书代写

四是随机抽取机制与专家库基数不足的矛盾。随机抽取设计的理想条件是专家库足够大、专业分类足够细、在库专家质量足够高，随机抽取能够在保证公平性的同时兼顾专业性。但在许多地方，尤其是基层和边远地区，这三个条件都不具备。专家数量不足，导致随机抽取往往只是在少数几个“老面孔”之间轮换，“熟人效应”难以消除。

五是管理与监督的有效性与专家履职要求的差距。现行制度对评审专家的管理，主要依赖于“一项目一评价”的信用积分制和财政部门的定期清理，但这两项措施都存在一定的局限。**，目前的评价体系往往流于形式，评价结果难以真实反映专家的履职质量；定期清理可以解决“专家不专”的存量问题，但难以防范“增量风险”。此外，现行制度缺乏对专家因评审过错造成损失的追偿机制。

六是权利与义务的严重不对等。从权利角度看，专家掌握了供应商选择的实质性决定权；专家评审意见对采购结果具有决定性影响；专家的劳务报酬由财政资金支付。从义务角度看，专家对评审结果的正确性不承担法律责任（除非有证据证明主观恶意）；专家对评审过错造成的损失不承担经济赔偿责任；专家的违规成本主要是暂停抽取或清退出库，几乎不涉及民事赔偿。这种“有权无责”的制度安排，不符合权责对等原则，在一定程度上助长了专家的机会主义行为。

加强评审专家制度的顶层设计

面对上述深层次问题，改革的思路不应是“头痛医头、脚痛医脚”的局部修补，而是从制度底层进行系统性重塑。

——法律定位的根本转变。笔者认为，改革的逻辑起点是修正评审专家的法律定位。现行定位（“借权”）：评审专家作为“准决策者”，代行采购人的合同授予权。采购人只能被动接受评审结果，实质上丧失了供应商选择权。未来定位（“借智”）：评审专家作为“高级咨询顾问”，为采购人提供专业意见和决策支持。最终的合同授予权完整地保留在采购人手中。这一转变的核心是将“借权”改为“借智”，既符合国际通行的决策与咨询分离原则，也与采购人承担主体责任的制度要求高度契合。

——差异化评审规则的设计。不同采购方式、不同项目类型对专家知识的需求差异很大，应当设计差异化的评审规则，而非“一刀切”地强制引入专家评审。对于需求明确、技术标准统一的小额采购，无需借助专家智慧，采购人可以按照内控制度自行完成资格性、符合性审查，直接确定成交供应商。对于需求明确但技术较为复杂的通用采购，可以引入AI辅助评审，由系统进行资格性、符合性审查和数据比对，评审专家仅对系统提示的异常情况进行复核。对于需求明确但专业性强的复杂采购，应当允许采购人****，专家提供技术评审意见，采购人参考专家意见作出最终决定。对于需求不明确、需要与供应商谈判的采购，应****小组（可包括内部专家和外部顾问），通过多轮谈判寻求最佳解决方案，专家的咨询作用贯穿全过程。

——专家准入、使用与管理的系统重构。一是入口改革：从“个人申请”到“个人申请+单位推荐”。将现行以个人申请为主的入库方式，改为个人申请与单位推荐相结合。要求申请人所在单位对申请人的专业能力、职业操守出具推荐意见，并将评审专家履职情况与专业职称晋升挂钩，增强专家的责任感和职业荣誉感。

二是抽取改革：从“随机唯一”到“随机+定向”相结合。笔者建议，赋予采购人一定范围内的选择权。对于专业性强、需要高水平专家的采购项目，允许采购人从符合条件的专家库中定向邀请专家；对于一般性项目，仍采取随机抽取方式。两种方式的适用范围和程序规则，应当在制度中明确规定。

****委员会组成改革：增加采购人话语权。对于大型、复杂的采购项目，应当提高****委员会中的比例。可参照国际通行做法，将采购人代表占比提升至五分之三，确保采购人在评审过程中的话语权。合同条款的法律审查，可以由采购人的法律顾问或法务部门完成，****委员会中设立法律专家席位。

四是信用管理改革：建立**统一信用体系。****政府采购评审专家不良行为记录库，实现跨省、跨区域、跨行业信用信息互认。对入库专家实施分级分类管理，根据信用积分确定抽取概率和续聘资格。建立跨区域联合惩戒机制，实现“一处失信、处处受限”。

五是责任机制改革：建立权责对等的约束体系。适度提高专家评审报酬标准，并建立终身追责和民事赔偿制度。对因故意或重大过失造成损失的专家，追究经济责任。对评审错误、与特定供应商串通的专家，应鼓励采购人、采购代理机构提起民事诉讼，要求其承担经济赔偿责任。

——明确AI辅助评审的合理定位。在现行技术条件下，AI能做的主要是资格性审查、符合性审查，即基于预设规则进行数据提取和比对。这本质上是数据工作，而非真正的“评审”。因此，应当规范用语，称之为AI辅助审查，而非辅助评审。同时，要警惕“AI应对AI”的荒诞局面。如果AI编制采购需求、AI做投标文件、AI辅助审查、AI评审，四个AI系统之间进行“机器对机器”的博弈，****政府采购制度设计初衷。在采购需求不明确、需要谈判的非招标采购项目中，AI目前无法替代专家的专业判断。复杂事项的谈判、解决方案的优化、综合价值的评估，仍然需要依靠专家的专业知识和经验智慧。因此，未来评审制度应走向“人机协同”，即AI负责标准化、重复性工作，专家专注于复杂判断、专业咨询和参谋服务。标书代写

（作者单位：****研究中心）