探讨政府采购信用修复的制度逻辑与规范路径

编者按：

信用修复是当前社会信用体系建设的重要一环。在政府采购领域，失信主体能否借信用修复提前恢复投标资格，正引发越来越广泛的关注与争议。统一信用修复规****政府采购这一问题的答案，不仅关系到众多经营主体的切身利益，更触及行政处罚法定性与信用治理灵活性之间的深层张力。****政府采购信用修复，以资****中心，从“信用修复到底修复什么”这一根本追问出发，****政府采购处罚的特殊逻辑，揭示统一修复规则在该领域适用的法理困境。期待以此文为起点，****政府采购信用修复制度逻辑与实践路径的深入思考。

探讨政府采购信用修复的制度逻辑与规范路径

◆ 郑梅清

政府采购失信主体能否借信用修复提前恢复投标资格，是近年来地方实践与制度建设中一个有现实意义的争议话题。2024年6月，****办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，要求研究建立相关失信行为纠正后信用修复机制的可行性。此后，《关于进一步完善信用修复制度的实施方案》（国办发〔2025〕22号，以下简称《实施方案》）与《信用修复管理办法》（国家发展改革委令第36号，以下简称《修复办法》）相继出台，确立了“信用中国”网站集中公示、按最短公示期申请修复的框架，一些地方财政部门亦据此制定了本领域的修复办法。但一个根本问题仍待厘清：统一规****政府采购在笔者看来，分歧不在部门权限，而在制度对象本身，即信用修复改变的是失信信息的公示状态，还是行政处罚的实体效力。此问不明，实践便会在“该不该修复、按什么期限修复”上各行其是，既损害法治统一，也不利于失信主体形成稳定预期。

信用修复到底修复什么

学理上，信用修复有两种理解：一是信息修复，指对不准确或已无继续公示必要的失信信息予以更正、标注或撤销；二是惩戒解除，指修复同时意味着惩戒措施提前解除，如缩短禁入期限、恢复被限制的从业权利。现行统一制度以信息修复为主轴。《修复办法》第三条将信用修复界定为：信用主体纠正失信行为、履行相关义务后，由有关方面按规定终止公示、停止共享和使用失信信息的活动；涉及解除失信惩戒措施的，也须依法依规同步进行。所谓依法依规，意味着解除惩戒须依各领域实体法判断，办法本身并不创设解除权。同时，《修复办法》第十二条规定，对附带期限的行政处罚，期限届满前信息不得提前终止公示。因此，就其制度设计而言，调整对象是失信信息的公示与共享状态，而非行政处罚的效力与实体内容。

两种理解之所以在实践中被混为一谈，原因在于：一般监管领域的失信信息只是违法事实的客观记录，终止公示并不触动处罚本身的效力，“申请—审核—提前移出”的流程因此运转顺畅。政府采购领域则不然，公示的失信信息本身就承载着以一定期限禁入为内容的行政处罚效力。信息一旦从公示平台移除，供应商“被禁入”的状态便无法在资格审查环节被发现。而资格审查恰以公示信息为主要依据，“停止公示”的实际效果等同于让供应商提前恢复投标资格。由此可见，政府采购领域的失信信息公示和行政处罚的效力形成了深度绑定的关系，失信信息的存续状态直接影响处罚惩戒效果的实现程度。因此，判断一项修复规则是否合法、合理，首要前提就是明确其调整对象到底是“失信信息”还是“行政处罚本身”。

政府采购处罚的特殊性：期限本身就是惩罚

《****政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十七条规定，供应商有提供虚假材料、串通投标等情形的，财政部门可处以罚款，列入不良行为记录名单，并在1—3****政府采购活动。《****政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第七十二条、第七十三条又将拒签合同、转包、虚假投诉等行为纳入责任范围。按处罚种类划分，上述措施分属3类：罚款、没收违法所得为财产罚；列入不良行为记录名单，学理上通常归入声誉罚；禁止参加采购活动、禁止代理业务为资格罚，即限制、剥夺当事人从事特定经营活动的资格，其中禁止代理业务的规定见于《政府采购法》第七十八条。列入不良行为记录名单虽属声誉罚，但其存续期限通常附随于主处罚的期限，期满即止。

资格罚的惩戒并非一次性完成，而是随着时间的推移逐步实现。例如，某供应商因串通投标被处“2****政府采购活动”，惩罚便在这2年持续不能投标的状态之中。罚款缴清即执行完毕，声誉罚作出即告完成，禁入的惩戒效果却体现于当事人持续丧失参与权的全过程。因此，期限不只是处罚执行阶段的技术参数，更是直接决定处罚轻重程度的核心要素，如同罚款数额是财产罚的法定构成要件，禁入期限同样属于资格罚的必备构成要素。

基于上述逻辑，法定禁入期限届满后，被限制的投标资格自动恢复，既无需当事人申请，****机关额外作出准予恢复资格的决定，此即资格罚中“期限届满自然恢复”的规则。反之，若借信用修复将3年禁入缩短为6个月，规范效果无异于将较重行政处罚擅自变更为较轻行政处罚。

不能套用统一规则的法理依据

一是处罚确定力与法律保留。行政处罚决定生效后即具有稳定性，非经法定程序不得变更。禁入期限是处罚决定的有机组成部分，缩短禁入期限实质属于变更原处罚内容。即便确有必要对原处罚内容作出调整，也应当经由处罚撤销、变更等法定程序实现，不得直接通过信用修复程序完成变更。《中华人民**国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条确立处罚法定原则；第九条将“限制从业”列为处罚种类；第三十八条明确，行政处罚没有依据的，行政处罚无效。限制从业类处罚的设定与变更均需法律、行政法规的明确依据，不宜由低位阶规范性文件普遍创设缩短机制。在《行政处罚法》与《政府采购法》均未授权以修复名义缩短禁入期限的情况下，此类操作缺乏充分的法律依据。

二是过罚相当。个案中禁入1年抑或3年，是对违法情节与危害后果的综合裁量。例如，初次违法且危害轻微者期限较短，多次违法、情节严重者则适用较长甚至顶格期限。若允许违法主体在公示满3个月或6个月后普遍完成修复，法定禁入期限将被实质压缩，个案裁量结果被统一的期限规则消解，个别化裁量的合理性无从体现，过罚相当原则在资格罚领域将形同虚设。

三是上位法优先与规章的自我限定。《政府采购法》是法律，《实施条例》是行政法规，《修复办法》是部门规章，《实施方案》属于规范性文件。依据《中华人民**国立法法》的效力等级规则，法律优于规章，规范性文件不得与之抵触。禁入期限既由法律直接设定，规章层面的修复规则无从变更其效力。此外，《修复办法》自身也作出多重限定：第五条第二款规定行业主管部门建立的信用信息系统开展信用修复可参照执行，****政府采购网作为财政部门的信息平台不在强制适用之列；第十一条明确行业主管部门已制定分类标准的，按其规定执行；第十二条要求法律、行政法规对相关信息公示期另有规定的，从其规定。政府采购依据自身规则确定公示期限，不仅与统一制度不存在冲突，反而是统一制度预留接口的应有内涵。

四是信用分类的错位。政府采购严重违法失信行为记录名单属于**性严重失信主体名单，依据《修复办法》应归入严重失信等级。《修复办法》第十条将涉及限制从业的行政处罚信息界定为严重失信信息；第十二条规定严重失信信息的最短公示期为1年，最长为3年，并明确对附带期限的行政处罚，在相关期限届满前处罚信息不得提前终止公示。虽然《修复办法》第二条确认信用主体依法享有信用修复的权利，但权利的行使须以上述期限为边界，并非不受约束的请求权。例如，《市场监督管理信用修复管理办法》（****总局令第107号）第十三条亦规定，实施相应管理措施期限尚未届满的，不得提前移出。因此，部分地方以公示满3个月为修复起算点，实质上将严重失信信息按一般失信处理，信用分类在规范适用层面已然错位。

比较借鉴与本土路径

域外公共采购领域的成熟制度实践可提供重要参照。美国《联邦采购条例》规定，禁入期一般不超过3年，缩短期限须以新发现的实质性证据、原判决被推翻、所有权或管理层真实变更、禁入原因消除等事由为限，且须由承包商提出请求并附证明，期限变更被设计为个案例外而非普遍权利。与之类似，欧盟2014/24/EU指令第57条允许经营者以“自我清洗”程序证明自身可靠性，但已被生效判决排除的经营者，在排除期限内不得援引“自我清洗”。同时，排除期限未经终审判决确定的，最长不得超过5年。两项制度共同表明，公共采购的资格限制以期限效力为本位，提前解除须受严格限制。

对我国而言，政府采购信用修复的制度构建应当遵循“按处罚种类分类规制”的基本思路。其一，对警告、通报批评及罚款、没收违法所得等申诫罚、财产罚，相对人履行义务后可参照统一规则申请停止公示或标注履行情况；对禁止参加采购活动、禁止代理业务等资格罚，公示期限应与处罚期限一致，届满自动停止，无须另行申请。其二，提前解除资格处罚失信公示的具体事由应由法律明确规定，仅限定在原处罚决定被依法撤销、确认违法或无效等少数情形，不得仅以相对人已经完成整改、主动作出信用承诺为由，就普遍缩短资格限制的公示期限。其三，统一平台数据标准，落实“谁认定、谁修复”，****政府采购网与“信用中国”平台的处罚起止日期数据共享，到期后自动同步下架失信信息。同时，须防止各平台因套用统一最短公示期，而变相“架空”财政部门依法作出的资格处罚。

综上所述，政府采购信用修复制度的构建，本质上是在社会信用体系建设框架下协调信用治理灵活性与处罚法定性的命题。通过明确信息公示与资格罚效力的二元界分，确立资格罚期限与公示期限相统一的原则，既实现与通用修复规则的有序衔接，避免失信信息过度公示的不当影响，又守住行政处罚的法**界。目前，《****政府采购法（修订草案）》****人大常委会初次审议，建议后续就失信信息公示与资格罚期限效力的衔接作出相应规定。

（作者单位：****事务所）