透视环卫行业三大民生观感破解低价内卷与作业治理困局

民生观察 城市治理

透视环卫行业三大民生观感：

破解低价内卷与作业治理困局

城市环境卫生是最直观的民生窗口，道路干净与否、保洁是否及时、环卫作业会不会干扰群众生活，直接关系老百姓的获得感。不少市民普遍存在一种直观感受：明明城市硬件设施持续升级，环卫车辆、新型垃圾桶不断更新， 但整体环境卫生状况反而不如市场化实施初期。

这种观感并不完全是怀旧心理，背后是环卫市场化推进过程当中 预算定价、市场竞价、企业运营、现场监管 多重因素交织形成的现实矛盾。

随着环卫市场化改革持续推进，政府购买环卫服务模式已经成为各地主流。运行过程当中逐步凸显 低价中标、作业质量滑坡、高峰期作业矛盾 三大突出问题。值得注意的是，当前不少环卫中标主体已经转为地方国企、甚至中央直属央企下属环境板块；市场主体格局发生变化之后，原有监管体系随之遇到新的挑战，除市场竞争诱因之外，还叠加监管层面畏难情绪、机械设备投入落实打折扣等现实堵点，造成部分区域环卫作业日趋松散随意。需要深挖多层根源、系统施策，推动环卫行业回归服务民生的本源定位。

一线保洁员仍是道路普扫的主力，人员配置直接决定路面观感 一 “今不如昔”：群众为什么会产生环境卫生不如市场化初期的普遍观感

环卫市场化起步阶段，项目采购价格整体处于较高水平，企业拿到服务合同之后尚有比较充足的利润空间，投入意愿较强。无论是人员配备还是环卫车辆设备，企业愿意加大投入，保洁班次设置完善，路面常态化保洁、机械冲洗养护均落实较好，整体环卫成效得到社会普遍认可。

近些年来形势发生明显转变。受财政收支压力影响，不少地方持续压缩环卫服务经费，重新招标的项目采购限价一再下调；激烈的市场竞价进一步挤压企业收益空间。利润被压缩之后，企业为尽量维持项目不亏损，只能被动削减运营端各项投入，不少区域环卫作业水准相较市场化起步阶段有所回落，由此形成群众 “今不如昔” 的直观印象。

这种观感的形成，既有行业运行的客观现实，也包含群众卫生期望值持续抬升带来的心理落差。

首先，城市环卫本身作业压力显著增大。

近些年城市商圈不断拓展，夜市经济、外卖快递快速兴起，道路瞬时垃圾产生量明显增多，奶茶杯、餐盒、烟头、塑料袋等零散垃圾随时出现。同等保洁队伍需要承担更大的作业工作量；与此同时，市民对环境卫生标准越来越高，对零星散落垃圾容忍度持续降低，少量路面杂物就容易留下脏乱印象，进一步放大前后对比的落差感。

其次，经费下行倒逼企业压缩人员与设备投入。

市场化初期预算宽裕，企业可以足额配齐保洁人员以及洗扫、洒水、小型巡回保洁机具，投标方案里的保洁班次、作业频次能够落地执行。随着环卫经费持续压缩，新招标限价走低，但人工工资、社保等刚性人力成本逐年上涨。双向挤压之下大量项目利润被压至极低。企业只能减少在岗保洁人员、扩大单人保洁管辖面积，同时削减车辆燃油、维保开支。一线保洁员管护路段越来越长，仅能够勉强完成每日基础普扫，空档时段巡回捡拾维护难以到位；有限机械设备优先保障迎检重点路段，非重点区域机械冲洗频次下降， “重突击迎检、轻日常管护” 的问题逐步显现。

再次，低价格局进一步造成甲乙双方心态错位，形成双向心理困境。

就管理部门而言，心里清楚项目定价本身偏低，企业几乎没有利润甚至存在亏损风险，开展严格监管时自身底气不足，考核扣款存在 “不忍心严管” 的倾向；站在作业企业角度，本身承接项目价低利薄甚至亏本运营，面对主管部门高强度检查处罚，慢慢滋生心理抱怨，逐步对强力监管产生抵触情绪。一边管理者下不去手，一边作业方内心抵触，直接削弱监管本身的约束力。再叠加市场格局迭代，大型国企、央企环卫企业大规模进场竞标，部分国资企业出于做大业务规模的考核导向，愿意以较低报价承接项目，反过来进一步加剧市场低价竞争。在双向心态失衡的基础之上，一线作业标准更容易逐步松动下滑。

需要客观说明的是，并不是所有区域都出现保洁退步，****、示范路段依旧维持较好作业水平；矛盾更多集中于 老**、城乡结合部、夜市周边 等环卫压力较大的片区。群众这种前后对比的观感，应当视作环卫行业运行发出的警示信号，值得主管部门认真反思。

****与示范路段保洁水平依然稳定，问题集中在压力片区 二 低价中标：环卫市场的“内卷之殇”

环卫服务属于典型劳动密集型行业，人员薪酬、社保支出占据项目成本绝大部分比重。推行市场化外包的初衷，是引入市场竞争，提升环卫作业效率。但部分地区采购环节仍存在一味压减预算的倾向，低价竞争愈演愈烈。

一方面，部分地方编制环卫采购预算时，简单延续逐年压降经费的思路，项目最高限价本身设置偏低；招标评审阶段报价权重占比过高，对企业后续履约保障、人员设备投入方案的评审把关弱化。另一方面，市场格局发生变化之后，大型国资环卫企业大举拓展市场，部分项目采取 以让利换业务规模 的策略，进一步拉低整体成交价格。

一旦中标价格低于合理运行成本，系统性履约隐患随即显现。即便是国资运营主体，在低价合同约束之下同样面临经营压力。为完成内部经营考核指标，企业只能压缩各项开支：实际在岗保洁人员少于投标承诺，标书人员配置与现场实际出现 “两张皮” ；环卫作业车辆投入不足之后，现有车辆被迫承担更长的作业路段、更大作业面积。

并不是驾驶员主观故意推迟开工时间，而是 整体作业任务已经超出现有设备的承载上限 ；前面片区清扫尚未结束，后续路段只能够向后顺延，洗扫、冲洗作业时序被整体往后挤压，最终机械化作业被动撞上早高峰。与此同时一线保洁人员薪资提升受限，人员流失率居高不下。

▍由此形成的完整因果传导链条

环卫服务经费持续压减 → 项目招标限价走低 → 车辆设备投入不足 → 单车作业管辖范围被迫加大 → 作业流转周期拉长、作业时序向后挤压 → 机械化作业被动进入出行高峰；

叠加低价带来监管﹒作业双方心态失衡 → 监管效力弱化 → 群众投诉增多。

机械化洗扫能力不足，是作业时序被动后移的直接原因 三 质量滑坡：人机投入缺口叠加监管困境下的民生痛点

从现场运行层面看，环卫作业质量滑坡，表层现象是路面保洁清扫不到位；深层根源在于 人员、机械设备双重投入缺口 ，再叠加监管履职层面遇到的现实阻力。

很多项目投标文件方案较为完善，承诺配置足量洗扫车、高压冲洗车以及巡回保洁车辆；实际履约却出现机械设备 “账实不符” ：中标之后车辆调拨不到位，自有车辆配置达不到投标承诺；部分项目甚至临时外租车辆应付检查。单车分摊作业里程、作业面积超出合理负荷，设备总量跟不上任务总量，整条线路机械清扫持续往后推移。这并非驾驶员个人主观推迟开工，而是整体工作量过大忙不过来，客观上造成机械化洗扫、冲洗顺延至市民出行高峰。标书代写

日常运营当中还出现明显的分化管理：重人力普扫、弱化常态化机械冲洗；每逢检查集中调度车辆突击保洁，平时压缩机械出车频次， “迎检式保洁” 突出。背街小巷、城乡结合部、商圈周边保洁薄弱，垃圾滞留、积泥积尘清理不及时，群众直观感受就是整体保洁质量下滑。

在此基础之上，监管层面的矛盾进一步放大履约问题。

现阶段不少环卫项目承接主体是市属、省属国企****公司。这类市场主体本身层级高、体量大，再加上前文所述低价造成的双向心理困境：管理方自知定价偏低，处罚时心存顾忌；作业企业内心存在抵触情绪，监管配合度下降。部分属地管理人员还存在 “大企业得罪不起” 的顾虑；部分业务往来关系盘根错节。遇到人员缺位、设备投入不足、作业标准下降等履约问题，日常监督常常 “睁一只眼闭一只眼” ，扣款、约谈等刚性问责措施难以落地；接到群众投诉之后大多仅作口头提醒，缺少实质性惩戒。监管 “长牙” 变成 “软牙” 。监管约束力弱化之后，企业侥幸心理滋生，作业标准持续往下滑落。相较民营企业，国资承接项目更容易出现监管差异化，这已经成为当前环卫履约治理当中新的难点。

机械冲洗频次下降、突击式保洁，是群众感知最明显的短板 四 高峰期作业：案例背后的“添堵”与“扰民”实景

这里需要首先厘清现实：高峰期机械占道作业扰民的问题， 并不完全是企业主观刻意违反作业时间管控 。相当一部分情况根源于作业车辆配置存在缺口。在设备偏少的前提下，单车作业范围摊大，整条线路洗扫流转周期拉长；前面路段还未完工，后续路段只能往后排，时间遭到挤压，机械作业就被动顺延进入早高峰。而如果一味往前赶，凌晨过早启动机械，又容易引发居民区噪音投诉，企业陷入时间上的两难境地。单纯依靠一纸时限规定，如果不解决设备负荷问题，很难从根源化解矛盾。

一是大型机械占道作业被动“卡”在早高峰，添堵又生险。

2026 年 1 月，****市民反映，市区**路高架桥单侧仅有两个车道，早高峰 7 点多洒水车占道低速作业，后方车流排长；路面刚冲洗湿滑又被车辆碾出新泥渍，出现 “越洗越脏” 。现场复盘反馈，并非出车时间晚，片区洗扫车辆配置偏少，单车承担道路里程过长；清晨时段无法完成全部清扫任务，后续路段向后顺延，恰好撞上早高峰；如果进一步提前作业，周边居民又反馈夜间、清晨机械噪音扰民，陷入两难。****区市民在留言板反映早高峰洒水车占用主干道加剧拥堵；后期处置方案除调整作业时点，同时适当增加片区机动洗扫力量。****区**街也曾出现大型冲洗车辆占用狭窄街巷，干扰行人和非机动车通行的情况。以上案例反映出： 仅仅管控作业时间，不去校核车辆配置与作业负荷，整改只能停留在治标层面。

二是居民区凌晨清运作业噪音扰民，惊扰睡眠。

**某小区居民反映垃圾清运车凌晨 4 点多进场作业，发动机、举升、拖拽垃圾桶撞击噪音惊扰住户休息；****、****、****也出现类似凌晨清运扰民投诉。这类清运扰民，很多时候也是企业试图尽量赶在早高峰到来之前完成全部收运任务，只能把作业时间前置到凌晨；降噪措施落实不到位就形成扰民。背后同样反映设备不足，收运车辆不够，只能靠压缩夜间、凌晨时间窗口来消化全部作业量。

收运车辆不足，作业只能前置到凌晨，噪音投诉随之而来 三是同类问题反复投诉、整改迟缓，治标难以治本。

某地市民多次反映早晚高峰环卫大车占用快速路造成通行阻滞；部分小区凌晨清运扰民问题常年反复。很多属地整改停留在口头通知企业错峰作业，没有回头核查车辆投入总量与单车作业负荷；企业硬件条件没有改善，就会反复在 “凌晨噪音扰民” 和 “高峰上路堵路” 两者之间摇摆，同类问题反复反弹。

▍案例梳理出的逻辑链

车辆投入不足 → 单车作业面积超负荷 → 作业周期拉长、时序后移 → 被动撞上出行高峰；

若强行前置开工 → 易引发深夜、凌晨噪音投诉 → 陷入作业时间两难；

叠加甲乙双方心态失衡、监管约束力弱化 → 整改治标难治本。

****管理局 2026 年 4 月出台环卫错时错峰作业文件，一方面明确早 7—9 时、晚 17—19 时高峰时段，主次干道、商圈、学校周边原则上禁止大规模机械化冲洗洗扫；高峰期间大型洒水洗扫车辆就地待命，仅保留保洁人员和小型机具巡回捡拾保洁；同时文件已经提出要结合片区总作业里程核算匹配的作业车辆，不能脱离设备承载力单纯管控作业时点。由此可以明确监管思路：高峰上路既有企业现场调度不当的主观因素，也有硬件配置不足带来的客观制约。机械化洗扫冲洗实施 限时闭环管理 ，原则上应当全部在早高峰来临前完成；同时开展履约检查不能只看作业时间，必须同步核查项目实际车辆投入、单车作业负荷。早晚出行高峰期间，全面停止大面积集中机械清扫冲洗，以保洁员、小型机动保洁车做好路面零星垃圾巡回保洁。

五 标本兼治：直面国资主体监管难点，重构环卫履约治理体系

环卫民生矛盾，根源起于前端招标预算定价，传导于中端企业设备人员投入，显现于现场作业，最后受双方心态失衡影响造成监管失效。想要化解问题，就必须正视低价带来的双向心理困境，正视车辆投入不足导致作业时序被动后移这一客观现实，从前、中、后端同步施策。

一是校准招标采购导向，科学测算环卫作业成本与设备负荷，遏制持续压价、异常低价竞标惯性。

完善环卫项目前期成本测算，足额核算人员薪酬社保、车辆购置折旧、维保、燃油等各项刚性支出。在测算阶段就要统计片区全部道路总作业里程，科学核算洗扫洒水车配置数量，核定单车合理作业负荷，招标阶段就要规避少量车辆承担超大作业面积的先天缺陷。以此测算结果作为基础合理确定项目预算与最高限价，杜绝简单化逐年压减经费；落实异常低价报价评审，对明显低于合理运行成本的报价予以核查否决。在招标文件及服务合同当中，不能只笼统约定机械化清扫率；细化列明项目应当投入各类作业车辆的数量、型号，区分自有与外租车辆管控；将机械化作业错峰时限、完成时点作为强制性履约条款写入合同，同时增加单车作业负荷管控要求；同步明确保洁人员规模、一线人员薪酬保障、小型巡回保洁机具配置等硬性考核指标。对民企、国企、央企投标主体 统一标准 。从招标源头固化人员设备投入要求，尽量消除后期企业削减投入的空间。既要厉行节约，也要尊重环卫行业劳动密集型的客观规律，保障企业保有合理利润，提升企业主动配齐人员设备的意愿，从源头上减少 “管理者不忍管、作业方有抵触” 以及车辆超负荷造成作业延后的矛盾根基。

二是破除监管畏难心态，厘清权责边界，坚持履约监管一视**，让考核真正“长出牙齿”。

应当确立基本原则：服务合同一经签订就必须严格履约，不能因为前期项目定价偏低，就自动放宽监管标准。****政府采购监管与国企经营之间的权责边界，无论承接主体是哪一级国资企业，都必须按合同标准落实环卫作业， 不存在特殊豁免 。压实属地和行业主管部门监管责任，建立独立履约考核机制，考核结果直接与服务经费拨付挂钩。处置高峰期机械作业违规时注意区分成因：若是现场排班调度不合理，直接落实扣款、约谈问责；经核查发现实际投入车辆少于合同约定、单车作业负荷严重超标，则优先督促企业补齐作业车辆。对多次整改仍然不到位的主体，启动失信记录，****集团。监管不等于单纯处罚问责。要建立常态化政企会商沟通机制，主动收集作业企业运营当中遇到的现实困难；对于因为合同定价先天不足造成设备难以配齐的共性问题，主管部门应当如实向上反馈，为下一轮项目招标调整预算提供依据。依托智慧环卫平台，用好作业车辆 GPS 轨迹数据，不仅核查作业发生时段，同时统计单车每日实际作业里程，量化评估单车作业负荷，依靠技术手段识别车辆配置不足带来的系统性问题，改变过去 只查时间不查负荷 的监管模式。

PS 轨迹 + 单车作业里程，让“查时间”升级为“查负荷”

三是倒逼运营企业内部强化现场管控，立足现有条件优化排班调度，落实错峰限时作业。

督促环卫企业修订片区作业实施方案。在现有车辆**基础之上科学划分作业片区，合理拆分单车管辖路段，优化早晚排班，尽量避免清扫任务向后堆积；充分发挥小型保洁机具的作用，高峰阶段依靠小型设备开展巡回保洁，弥补大型机械无法上路的缺口。大型机械洗扫、高压冲洗优先安排在早高峰到来之前完成；居民区周边夜间冲洗作业时间不宜过晚。早晚高峰时段停止大面积集中机械作业，以人工、小型机具开展零星垃圾巡回捡拾；商圈、学校等人流密集点位，节假日增加巡回保洁频次。****集团层面应当强化属地项目部内部考核，扭转部分项目部重业务承接、轻现场运维的倾向。同时企业自身也要摆**位，不得以项目低价亏损、车辆紧张作为降低作业标准的借口；遇到设备缺口、运营承压等困难，应当主动向主管部门反馈诉求，不可以消极抵触监管检查。

城市环卫事业一头连着市场化运行，一头连着千家万户的民生感受。低价中标带来的系列问题，是环卫市场化推进过程当中逐步暴露出来的矛盾。群众 “环境卫生不如市场化初期” 的评价，应当视作行业治理重要警示。

复盘整条因果链路：市场化初期项目价格尚可，企业投入充分；后期经费持续压缩、低价竞争加剧之后，直接造成人员缩减、环卫车辆配置不足；单车被迫承担更大作业面积，忙不过来使得机械化作业被动延后进入出行高峰；与此同时催生管理方与作业企业双向心理困境：管理方明知定价低而监管底气不足、不忍严管；作业方在低收益之下滋生抱怨抵触，进一步弱化监管治理成效。

此外，国资参与环卫市场化本身不是问题。治理的关键在于统筹两端： 短期强化履约监管 ，处置高峰上路问题时不能简单一罚了之，同步溯源核查车辆配置与单车作业负荷； 长期则要优化前端招标预算定价 ，在源头阶段科学测算设备需求。只有尊重环卫行业成本规律、守住合理经费底线，理顺甲乙双方管理与被管理的心态关系；刚性落实机械化错峰作业要求，督促补齐人员与机械设备短板，才能够持续稳定提升道路环境卫生水平，切实回应群众民生诉求。

让环卫作业回归服务民生的本源定位

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