万亿国债应急采购问题与对策建议“十五五”安全应急产业政策研讨材料

附件

附件

2023年，我国增发1万亿元国债，重点支持灾后恢复重建和防灾减灾救灾能力提升等领域。这笔资金规模大、涉及领域广，是加强基础设施建设、补齐防灾减灾能力短板的重要举措。

2025年6月24日，审计署受国务院委托，****人大常委会报告2024年度中央预算执行和其他财政收支审计情况。报告披露，2023年增发的1万亿元国债中，有3527亿元投向灾后恢复重建和提升防灾减灾能力等三个领域。审计抽查了13个省的2066亿元资金，发现部分地区存在资金闲置或挤占挪用、项目招标不规范、建设管理不严等问题。

这些审计发现，为观察国债项目资金管理和项目建设中的薄弱环节提供了重要依据，也提示我们：重大财政资金投入不仅要关注项目能否立项、资金能否下达，更要关注项目是否真正符合实际需求、采购和建设是否规范、最终能否形成持续有效的防灾减灾救灾能力。

需要说明的是，审计报告披露的是相关灾后恢复重建和防灾减灾能力提升项目的审计情况，并未将所有问题界定为应急装备采购问题，也不能据此推断所有国债项目均存在类似情况。本文以公开审计发现为现实切入点，****政府采购制度，讨论“十五五”时期应急采购制度可以完善的方向。

一、从审计报告看，国债项目管理中值得关注的几个问题

第一，项目需求论证和资**排的精准性仍需加强。

审计报告指出，部分地区存在超需求申报项目资金的情况。10个省将原计划于2025年至2028年完工的115个项目资金需求，违规按2024年当年项目申报并获批，超需求获得的267亿元国债资金下达后即处于闲置状态。

这一发现反映出，重大项目资**排必须建立在真实、合理、成熟的项目需求基础之上。对于安全应急领域而言，项目建设尤其需要结合区域灾害风险、现有应急能力短板、装备配置情况和基层实际需求开展论证，避免脱离实际的项目申报和资**排。

第二，资金使用和项目实施进度之间需要更加合理地衔接。

审计报告披露，部分国债资金下达后闲置或被挤占挪用，部分地区还存在超进度拨付资金、违规改变资金用途等情况。

国债资金具有明确的政策目标和使用范围。资金下达并不等于项目已经形成实际能力，项目建设进度、资金支付进度与实际工作进度应当相互匹配。对于应急装备采购项目，也应防止单纯追求资金支付进度，而忽视采购需求是否成熟、交付条件是否具备以及后续使用安排是否落实。

第三，招标采购活动的规范性和公平竞争需要进一步强化。

审计报告指出，12个省的120个项目存在未按规定招标、招标时违规设置限制性条款、中标后违法转分包等问题，涉及金额83亿元。

这一发现直接涉及项目招标和合同实施环节，说明采购活动不仅要关注程序是否完成，还要关注招标条件是否合理、竞争是否充分、合同是否依法履行。安全应急装备涉及专业技术和特殊应用场景，采购人需要合理设置技术要求和供应商资格条件，既要保证产品满足实际需要，也要避免不合理的限制性条件影响公平竞争。

第四，项目建设质量和合同履约管理仍需加强。

审计报告还披露，9个省的50个项目存在偷工减料、擅自调减建设内容、降低建设标准等问题。

这类问题说明，项目管理不能止步于招标完成和合同签订，还必须加强施工过程监督、设备交付验收和合同履约管理。对于涉及应急装备、监测预警、通信保障和救援设施的项目，最终交付成果是否符合合同约定、能否满足设计要求，是财政资金能否转化为实际能力的重要环节。

需要特别指出，上述审计发现主要涉及项目资金管理、招标和建设管理，不能直接推导出应急装备普遍存在性能不达标、重采购轻运维或缺少实战测试等结论。这些内容可以作为下一阶段制度研究的方向，但不能冒充审计结论。

二、“十五五”时期应急采购制度改革的五个方向

从上述审计发现可以看出，重大应急项目的资**排、招标采购和合同履约管理，需要进一步提高规范化和精细化水平。在此基础上，结合安全应急产业的专业特点，建议从以下五个方面研究完善应急采购制度。

第一，完善应急采购需求形成机制，提高项目需求论证的科学性。

采购需求是项目建设和采购活动的起点。应急装备采购不能简单依据设备目录、历史采购数量或供应商产品方案确定，而应当结合区域风险评估、灾害事故类型、现有装备配置和基层救援能力短板开展需求论证。

****政府采购需求管理制度基础上，进一步细化应急装备采购需求论证要求。对于专业性较强、技术复杂或涉及重大应急保障能力建设的项目，可根据****管理部门、使用单位、一线救援力量、技术专家和采购专业人员共同参与需求论证。

对于大型、复杂或技术更新较快的应急装备，还应加强采购前市场调查，了解现有产品的技术成熟度、应用条件、售后保障和市场供应情况，避免采购需求与实际应用条件不匹配。

第二，完善专业化采购评价机制，强化技术适用性和履约能力评价。

应急装备具有专业性强、应用环境复杂、部分装备使用频率不高但关键时刻必须可靠等特点。采购评价不能只关注报价和纸面技术参数，还应根据采购标的特点，合理评价产品性能、适用场景、检测报告、质量保障、售后服务和供应商履约能力。

建议研究建立应急装备分类评价体系。对于消防救援、应急通信、生命探测、监测预警、排涝抢险等不同类型装备，分别明确适用的技术评价和验收要求。对于确有必要的产品，可以在依法合规、标准明确的前提下开展样机测试、场景验证或试用评价，并将评价结果作为需求确定、采购评审和履约验收的参考。

需要强调，场景测试应当根据装备类型和采购项目实际需要设置，不能将其变成没有制度依据的额外准入门槛，更不能以测试名义排斥潜在供应商。

第三，强化采购合同和项目全生命周期管理，避免只重采购、不重使用。

应急装备采购的最终目的不是完成设备交付，而是形成能够持续发挥作用的应急保障能力。因此，采购管理应从单一的采购价格和交付验收，逐步延伸至安装调试、人员培训、运行维护、备品备件、故障响应和设备更新等环节。

建议在采购需求和合同中，根据装备特点明确交付标准、验收方法、培训要求、售后服务期限、维护责任和故障响应机制。对于大型、复杂或需要持续技术支持的装备，可以将一定期限内的运行维护服务纳入采购方案和合**排。

同时，建立与项目特点相适应的使用绩效评价机制。评价内容可以包括设备完好情况、实际使用情况、维护记录、人员操作能力和应急任务保障情况。对于低频使用但具有重要战略保障价值的装备，还应结合储备管理和定期检测情况进行评价，不能简单以使用次数衡量其价值。

第四，完善创新型应急装备采购机制，推动科技成果转化和应用。

安全应急产业具有技术交叉、应用场景复杂、部分产品研发周期较长等特点。部分创新装备在研发初期可能尚未形成成熟的市场产品，传统采购方式未必能够充分适应研发目标尚需探索、技术路线需要验证的项目需求。

财政部2024年印发的《政府采购**创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号），已经为符合条件的创新产品提供了制度路径。该办法明确，采购人可以提出研发目标，与供应商**研发并共担研发风险，在创新产品研发成功后按照合同约定开展首购；同时对市场调研、专家论证、研发目标、研发费用、验收标准和迭代升级服务等作出规定。

建议“十五五”时期进一步研究该制度在安全应急领域的适用场景，围绕市场现有产品或技术不能满足需求、确有技术突破必要的领域，依法探索**创新采购。对于成熟度较高、已有明确产品和技术标准的装备，则应根据实际情况选择适用的采购方式，不能将**创新采购泛化为所有新产品的通用采购渠道。

此外，****政府采购政策与科技成果转化、首台（套）重大技术装备、专精特新企业培育等政策做好衔接，为具有真实技术创新能力的企业创造更加合理的应用机会。

第五，建立常态化供需对接机制，提升应急采购的信息透明度和专业化水平。

应急管理部门、基层使用单位、科研机构和装备生产企业之间，存在不同的专业分工和信息需求。采购单位需要了解产品性能、技术成熟度和实际应用条件，企业则需要准确理解行业需求、采购标准和应用场景。

建议在依法公开采购信息和保护商业秘密的前提下，探索建立应急装备需求与产业供给信息服务机制。通过需求调研、技术交流、产品展示、应用评价和供需对接等方式，促进采购需求与企业研发生产之间的有效衔接。

行业协会、产业联盟、科研机构和专业展会可以发挥行业交流、信息汇集和供需对接作用，帮助政府采购单位了解产业发展情况，也帮助企业理解真实的应用需求。但此类行业服务平台应当定位于信息服务和交流**，****政府采购平台，不得指定供应商或干预采购结果。

三、推动应急采购制度与安全应急产业政策协同

应急采购既是公共财政资金使用的重要环节，也是安全应急产业技术创**产品应用的重要连接点。完善应急采购制度，不应只停留在采购程序本身，还需要考虑采购政策与产业政策之间如何形成有效衔接。

一方面，应当以实际应急需求牵引产业技术研发。 对于基层防灾减灾、消防救援、应急通信、监测预警、生命探测和抢险救援等领域的技术短板，可以通过需求调查、技术攻关和应用验证，明确产业创新方向，推动企业围绕真实需求开展研发。

另一方面，应当发挥财政资金的政策引导作用。 对符合条件的创新产品，可以依法使用**创新采购等方式支持研发和应用；对技术成熟、符合采购需求的产品，****政府采购法律法规和相关政策开展采购，不能以支持产业发展为由突破公平竞争和规范采购要求。

同时，还应根据装备特点合理选择配置方式。 对于部分使用频率较低、专业维护要求较高的装备，可以结合实际研究租赁、专业服务、协议储备或区域共享等模式；但对于关系关键时刻自主保障能力的核心装备，仍应充分考虑本地储备、快速调度和持续保障能力，不能简单以外部服务替代必要的应急装备储备。

四、面向“十五五”的政策建议

结合审计发现和现行制度，建议在“十五五”安全应急产业政策研究中重点考虑以下事项：

一是****政府采购需求和履约管理专业指引。 ****政府采购制度框架内，结合不同类别应急装备的技术特点和应用场景，明确需求调查、技术评价、合同约定、交付验收和售后服务等方面的参考要求。

二是完善应急装备专业化测试和应用评价体系。 鼓励有条件的科研机构、检验检测机构和专业技术单位开展标准化测试与评价，为采购需求制定和履约验收提供专业支撑。相关测试应当依法依规开展，评价标准应当公开、合理、可验证。

三是推动创新采购制度在安全应急领域依法落地。 选择确有技术突破需求、现有市场产品无法满足要求的领域，研究**创新采购的适用条件和实施路径，探索建立研发、测试、验收和首购相衔接的制度机制。

四是建立应急装备供需信息交流和行业服务机制。 推动政府需求、企业产品、科研成果和应用评价信息有效衔接，发挥行业组织和专业服务机构的桥梁作用，促进产业**合理配置。

五是建立更加注重实际成效的项目绩效评价机制。 将资金使用合规性、项目建设质量、装备交付验收、实际保障能力和后续维护情况结合起来评价，避免单纯以资金支出进度或设备采购数量作为项目成效的主要衡量标准。

在实施路径上，可以结合基层防灾减灾能力建设、消防救援装备配置、应急通信保障和监测预警等具体领域，选择具有代表性的项目开展制度探索。通过总结项目需求论证、采购实施、合同履约和使用评价等环节的经验，再逐步完善相关制度和指引。

结语

万亿国债为我国灾后恢复重建和防灾减灾能力提升提供了重要资金支持。审计报告披露的部分项目问题，也提醒我们，重大财政投入不仅要解决资金从哪里来、项目如何建的问题，还要进一步回答项目需求是否合理、采购活动是否规范、建设质量是否可靠、最终能力是否有效形成等问题。

对于安全应急产业而言，采购制度既关系公共资金使用效益，也关系技术创新成果能否进入真实应用场景。面向“十五五”，应当以规范采购行为和提高财政资金使用效益为基础，进一步完善需求论证、专业评价、合同履约、创新采购和供需对接机制。

应急采购改革的目标，不应简单理解为扩大采购规模或增加装备数量，而应当推动采购管理从单一设备购置向应急能力建设延伸，从重程序和交付向更加重视实际效能转变，从一次性项目投入向全生命周期管理拓展。

让财政资金真正转化为可靠、适用、可持续的应急保障能力，才是应急采购制度改革和安全应急产业高质量发展的共同落脚点。

附件 附件